연중기획
노동자 건강 책임질 큰 정부가 필요하다
- 한국 노동안전보건 행정의 문제와 개혁방안
이상윤 / 노동건강연대 정책국장
한국의 노동자 생명과 건강이 위협받고 있는 데에는 정부가 기여한 바도 크다.
기업은 노동자 생명과 건강에 대한 투자를 비용으로 생각하기 때문에 어느 나라든 적절한 정부의 지도감독이 없으면 기업이 자신의 책임을 다하지 않는다. 그러므로 적절한 노동안전보건 정책을 수립하는 것과 더불어 효과적인 근로감독을 수행하는 것이 매우 중요하다. 하지만 한국 정부의 노동안전보건 행정 인프라는 매우 취약하여 이러한 기능을 제대로 수행하고 있다고 보기 힘들다.
1. 한국의 노동안전보건 행정 체계
1981년 4월까지 노동청으로 있던 노동관계부서가 1981년 4월 노동부로 독립하면서 산업안전보건법이 1981년 12월 제정되었다. 산업안전보건법 제정 당시 산업안전보건 행정을 책임지는 조직은 노동부 근로기준국 산업안전과로 이 체제는 1989년 1월까지 지속되었다.
이후 산업안전보건 행정의 중요성이 커짐에 따라 1989년 2월부터 과에서 담당하는 업무가 국으로 승격되었다. 1989년 2월부터 현재에 이르기까지 산업안전보건 행정은 노동부내 1개 국이 총괄하고 있다. 명칭은 초기에는 산업안전국이었다가 2005년 9월부터 산업안전보건국으로 개칭되었고, 2008년 2월부터는 산재보상 업무까지 포괄하게 되었다.
2010년부터는 부서 명칭이 고용노동부로 개칭되고 정책관 체계가 신설됨에 따라 산업안전보건정책관으로 개칭되어 오다가 2011년 3월부터 산재예방보상정책관으로 다시 개칭되어 현재에 이르고 있다.
산업안전보건 행정의 원활한 수행을 위해 1987년 12월 9일 한국산업안전공단법이 제정되어 그에 따라 한국산업안전공단이 설립되었고, 2009년 1월에 한국산업안전보건공단으로 개칭된 후 현재에 이르고 있다.
그러므로 한국의 노동안전보건 행정은 다른 노동 일반 행정과 통합되어 있는 체계이고, 중앙부처가 통합관리하고 중앙부처의 지방노동청이 관련 행정 및 사무를 집행하는 체계라고 볼 수 있다. 그리고 여기에 더해 한국산업안전보건공단 인력이 행정적, 기술적 지원을 하는 체계다.
2. 한국 노동안전보건 행정의 문제점
노동안전보건을 위해서는 행정 기관의 사업장 지도, 감독의 역할의 중요하다. 그런데 한국의 사업장 지도․감독 인력은 선진국에 비해 매우 부족한 형편이다. 한국의 산업안전감독관 1인당 담당 노동자수는 34,178명으로 영국의 5.1배, 독일의 3.9배, 미국의 1.8배 수준이다1). 그리고 산업안전감독관 1인당 담당 사업장수는 3,780개소로 영국의 8.3배, 독일의 6.1배, 미국의 3.6배 수준이다.
한국은 한국산업안전공단이 행정기관인 노동부의 위탁과 위임을 받아 사업장 기술지도, 감독의 기술적 지원 등 실질적 역할을 하고 있으므로 안전보건에 대한 사업장의 감독인력을 계산할 때 고려해야할 특수성이 있다. 하지만 안전보건공단의 기술 지원은 실제적으로 사업장에 근로감독 효과를 낸다고 보기는 어렵다. 사업장에 개선 권고를 할 수 있을 뿐, 행정 명령이나 사법 처리권을 가지고 있지 못하기 때문이다.
산업안전보건법 적용사업장에 대한 방문점검이 미미한 것도 문제이다. 2006년 점검(감독) 실시 사업장수는 55,023개소로 산업안전보건법 적용사업장 1,292,696개소의 4.3%에 불과한 형편이다. 이와 같은 빈도로는 전체 사업장을 다 점검 감독하기 위해서는 23년이 걸린다. 특히 소규모 사업장, 보건 분야 취약사업장 등은 지도․점검대상에서 제외되는 경우가 많아 사각지대로 남아 있다2).
3. 노동안전보건청 신설
한국 노동안전보건 행정 인프라의 취약함을 해결하기 위해서 획기적으로 이를 늘릴 방안이 필요하다. 현재와 같이 적은 수의 근로감독 인력으로는 빠르게 변화하는 사업장 안전보건 문제를 감당하기 힘들다. 노동안전보건 행정 개편은 어떤 방안이 실제적으로 인력 및 예산 확충을 수월하게 할 것인가의 관점에서 접근하여야 한다. 그런 측면에서 현재의 고용노동부와 지방 고용노동청 체계에서 산업안전보건 담당 근로감독관 수와 예산을 늘리기는 한계가 있다. 기존 조직의 관성이 있기 때문에 획기적인 변화를 기대하기 힘든 까닭이다.
우리는 노동안전보건청 신설을 주장한다.
미국이나 영국처럼 안전보건 기능만을 담당하는 독자적 행정 조직을 신설하자는 것이다.
전통적으로 노동 담당 중앙 부처의 기능은 다음 다섯 가지로 구분된다. 첫째, 직업안전보건(복지까지 포함), 둘째, 일반적 노동 조건(임금 이슈도 포함), 셋째, 노사 관계 업무(협상에 참여하는 업무도 포함), 넷째, 고용 관계 업무(직업 훈련 포함), 다섯째, 사회보험 등 사회안전망 관련 업무 등이다.
이러한 기능적 접근에 따르면, 대부분의 국가의 근로감독 업무는 하나 혹은 두 개의 기능을 하거나, 다양한 기능을 하는 체계로 구분된다. 미국의 OSHA와 영국의 HSE는 하나의 기능(노동안전보건)만을 수행하는 체계이다.
호주와 뉴질랜드는 두 개의 기능을 수행하는 체계이다. 직업안전보건과 노사관계 업무 두 가지를 책임진다. 불가리아, 독일, 일본, 네덜란드와 대부분의 북유럽 국가들이 이 패턴에 속한다. 하지만 직업안전보건 영역은 모두 포함하지만 일반적인 노동조건 영역 중 포괄하는 범위가 국가마다 조금씩 다르다. 다양한 기능을 수행하는 나라는 프랑스, 스페인, 벨기에, 스위스 등이다.
우리가 주장하는 노동안전보건청은 위의 다섯 가지 전통적 노동 관련 업무 중 노동안전보건 업무와 사회안전망 관련 업무를 통합하여 기존의 고용노동부 및 지방 고용노동청 관련 인력과 안전보건공단, 근로복지공단 인력에 더해 추가적으로 새로운 인력을 확충하여 설립하는 새로운 행정 기구다. 노동안전보건 기능과 사회안전망 기능을 통합하려는 이유는 호주의 일부 주와 뉴질랜드처럼 이와 같이 하였을 때 강력한 예방 주도의 기관이 될 수 있다는 판단 때문이다.
4. 근로감독 인력 늘리고 전문성 강화
안전보건에 관한 정부의 감시 및 감독 기능은 지방 노동청에서 근무하는 산업안전보건 담당 감독관에 의해 이루어지고 있다. 그런데 현재 산업안전보건 담당 감독관의 수가 절대적으로 부족하여 사업장 지도, 감독의 효과가 충분히 나타나지 않고 있다. 그 결과, 지도감독이 사고가 발생한 사업장에 대한 조사와 처벌에 집중되고 안전사고 예방을 위한 예방적 지도와 감독이 거의 이루어지지 않고 있다. 감독관의 부족과 더불어 조직체계의 독립성과 운영의 전문성을 확보하지 못하고 있다. 노동안전보건청의 독립적 구성과 함께 감독 인력의 대폭적인 확대 및 질 강화를 통하여 정부의 감시 및 감독 기능을 강화해 나가야 한다.
그리고 적은 인력으로 최대의 효과를 내기 위한 방안이 강구되어야 한다. 다음과 같은 방식들이 고민되어야 한다고 생각한다.
첫째, 산재보험 이용 자료와 근로감독을 연계시키는 방식을 줄여가야 한다.
다른 나라의 경우 산재보험 데이터를 활용하여 근로감독 사업장을 선정하는 예는 드물다. 근로감독을 받지 않기 위해 산재보험을 이용하지 않으려는 동기가 생기게 되고, 이는 노동자와 사업주 모두에게 피해를 입히기 때문이다. 선진외국은 재해율에 기반하여 근로감독을 하더라도 산재보험 자료외의 자료에 의한 재해율에 근거하여 근로감독 사업장을 선정하고 있고, 재해율보다는 위험요인의 유무 혹은 많고 적음을 알 수 있는 자료에 기반하여 근로감독 사업장을 선정하는 경향으로 변화하고 있다.
둘째, 위험요인 유무 및 많고적음을 알 수 있는 자료를 활용한 근로감독이 많아져야 한다. 산재가 발생한 사업장을 방문하여 근로감독을 하는 것은 사후적인 처벌의 성격이 강하다. 산업재해가 발생한 사업장에 향후 같은 문제가 발생하지 않도록 지도 감독하는 의미가 있지만, 아무래도 이러한 방식의 근로감독은 예방적 효과가 미미할 수밖에 없다.
결과에 근거해 사후처방 형식으로 진행되는 근로감독보다는 위험요인에 근거해 사전예방적으로 진행되는 근로감독을 늘려갈 필요가 있다. 화학물질 취급관리 자료, 위험기계 도입 및 취급관리 자료, 기타 산업보건 위험 평가 자료 등을 적극적으로 연계하여 근로감독 대상 사업장을 선정하려는 노력이 필요하다.
셋째, 근로감독의 우선순위를 정해 특정 기간 동안 그것에 집중하여 근로감독을 행하는 방식이 필요하다. 현행 근로감독은 산업안전보건법 전체의 이행 여부를 모두 감독하는 방식이어서 효과를 거두기 힘든 구조로 되어 있다. 이를 모두 감독한다면, 사업주 입장에서는 차라리 포기해버리는 게 더 상식적이기 때문이다. 정기적으로 감독의 우선순위를 정해 해당 기간 동안에는 특정 법률의 조항 및 기준 이행 여부만 집중적으로 감독한다면, 이에 대한 법률 및 기준 준수율이 높아질 수 있다. 이 경우 법기준 준수가 직접적으로 재해율과 관련 있다고 알려진 것에 우선순위를 두어 진행하여야 함은 물론이다.
넷째, 사업장에 사전통보 없이 진행하는 근로감독을 늘려나갈 필요가 있다. 물론 산업안전보건법 전 영역에 대한 근로감독은 이러한 방식으로 진행하는데 어려움이 있을 것이다. 사업주의 반발이 있을 것이기 때문이다. 이러한 근로감독은 위에서 언급한 우선순위가 있는 특정 영역에 대한 근로감독으로 한정하여 우선 시행할 필요가 있다. 해당 영역에 대해 특정 법 조항 및 기준 이행 여부만 감독하겠다는 의지 천명 및 홍보를 한 후, 실제로 사업장 감독은 불시에 무작위로 사업장을 선정하여 해당 법 조항 및 기준 이행 여부만 감독한다면 이에 대한 사업주의 순응도와 더불어 근로감독의 효과도 높일 수 있다.
1) 2007년도 노동부 내부 자료를 참조함.
2) 2007년도 노동부 내부 자료를 참조함.
무뎌지지 말고 인정하지 말고
전수경 / 노동건강연대 상근활동가
이 책은 18대 대선은 결과표가 나온 후 볼 수 있을 것입니다. 선거결과에 대한 흥분 또는 아쉬움이 있을 것이고, 한 해를 떠나보내는 감상의 언어가 충만할 때입니다.
2012년은 곳곳에 노동자들이 눈물과 분노를 묻어 놓았습니다. 좋은 소식들을 떠올려 보려 해도 잘 안 되는군요. 시청 앞 대한문의 쌍용차 노동자들, 거대자본의 불법에 맞서 싸우는 현대자동차 비정규직노동자들부터 뉴스에 한 줄짜리로라도 등장하지 못하는 많은 현장이 있습니다. 구사대를 강요당하고 동료에 대한 죄책감으로 괴로워하던 유성기업노동자의 자살, 부당해고라는 대법원의 판결을 받았지만 다시 정리해고를 당하고, 다시 싸우고 있는, 투쟁 2천일이 넘는 콜트콜텍 노동자들, 교육현장에 없어서는 안 될 업무를 하면서도 1년마다 재계약의 불안을 겪고, 극심한 차별에 시달리는 학교비정규직노동자들의 투쟁 … .
하루도 빠지지 않고 노동자들이 일터에서 죽어가는 현실 또한 평범한 사건사고 기사조차 되지 못하고 지나갔습니다. 국립현대미술관 건설현장 화재로 노동자 4명 사망, 용광로 쇳물이 엎어진 현장에서 2명의 노동자사망, 화학공장에서 8명의 노동자 사망, 여의도 두배크기 제철소에서 3개월 사이 5명 노동자사망, 대형 조선소마다 잇따라 발생한 하청, 이주노동자의 사망 …. 주요사고 몇 가지를 떠올려 보았습니다. 대기업이 연관돼 있습니다. 죽지 않아도 되는 죽음, 죽지 않을 수 있는 죽음 들입니다. 많은 경우 명확한 고용관계가 아니라 3차, 4차, 5차, 하청의 하청으로 이어지는 불법착취, 책임회피 속에 노동자들이 죽어갔습니다.
택배노동자, 퀵서비스노동자, 청소노동자 들도 마찬가지입니다. 위탁, 개인사업자, 사장 이라는 이름으로 일하다가 사고로 죽거나 과로로 죽었습니다.
노동자를 사망에 이르게 한 책임자를 찾아내 고발작업을 하는 것도 어느 기업 소속인지 파악하기 어려워 포기해야 할 만큼 비정상적인 다단계 고용구조가 퍼지고 있습니다. 일자리 갖고 장난치는 나쁜 사장, 나쁜 기업이 너무 많습니다. 가을부터 노동자사망이 이어진 대기업제철소 자료를 찾다보니 이 현장에서 일할 노동자 구인광고를 보게 되었습니다. ‘초보자환영’ ‘기술을 배워 사업체 차릴 수 있다’는 문구가 들어 있습니다. 나쁜 일자리에서 일하다가 죽어가는 노동자가 너무 많습니다.
한해가 새로이 오면 여기서부터 다시 시작해야 할 것 같습니다. 너무 많은 노동자가 투쟁하고 있는 거리, 너무 많은 노동자가 너무 긴 시간 일하는 일터, 너무 많은 노동자가 너무 많이 죽는 그 자리, 복잡해서 사장조차 찾기 어려운 피라미드 같은 고용 구조.
늘 놀라고 늘 분노하고 늘 대안을 찾을 수 밖에 없는, 다른 듯 같고 같은 듯 다른 노동자의 투쟁과 죽음들 앞에서 무뎌지지 말자고 인정하지 말자고 다잡는 마음부터 다시 시작해야 하겠습니다.
아직 충분히 외치지 않아서 충분히 싸우지 않아서, 할 일이 많다고 생각합니다.
폼나지도 않고 빛나지도 않는 것처럼 보이던 노동자들의 투쟁이 길어지고 깊어지면 사회를 깨우는 종소리가 됩니다.
내면의 무관심과 냉소를 떨쳐야겠습니다. 적어도 키보드를 두드리고 있는 저는 그렇습니다. 싸우는 자만이 변화의 주인이 될 수 있습니다. 새로운 마음가짐을 갖는 것이 익숙한 습관을 떨치는 것이 말처럼 쉽지는 않겠지만, 이 계절이 아니고서는 쉬이 가질 수 없는 시간이기도 합니다.
묵은 해를 보내는 심정을 정리하고 새해를 맞이하며 각오를 다지고 하는 일이 의욕만큼 잘 되지 않습니다. 김장을 하고 시래기를 말리고 나물 삶아 겨우살이 준비하듯이 산짐승들이 겨울잠 들어가듯이 우리네도 몸을 웅크리고 가만히 자신을 돌아보며 겨울을 준비해야 한다는 농부의 글을 읽었습니다. 반듯하게 오려 스크랩 해 두었습니다. 부산스럽게 어제와 같은 하루가 가듯이 한 해 마지막 날을 보내고 싶지는 않습니다.
2012년 한해가 저물어 갑니다. 사실, 1년은 매우 긴 시간입니다. 365일, 8,760시간, 525,600분에 해당하는 긴 시간입니다. 그렇게 긴 시간임에도, 종종 거리며 달리다보니, 어느새 그 막바지에 서 있군요. 1년을 숨 가쁘게 달려온 <노동과 건강>도 이번 합본호로 2012년을 마무리하고, 2013년 새해를 준비하려고 합니다.
'생각 나누기'에서는 2012년 한 해 동안 끊이지 않았던 노동자들의 죽음에 대한 단상을 담았습니다. 2013년, 글 제목처럼 “무뎌지지도”, “인정하지도” 말아야 하겠습니다.
<노동과 건강>은 지난 봄 호부터 ‘노동자 건강권’ 이슈에 대한 문제 제기를 노동, 자본, 정부 각 주체를 겨냥하여 '연중기획'으로 연재하고 있습니다. 이번 호에 실린 글들은 ‘정부’에 대한 문제 제기입니다. 산재사망에 대해 소극적인 법원을 비판하고, 산재사망을 막지 못하는 현행 노동행정시스템의 한계를 지적하였습니다.
이번 호에서는 특집 기획 주제를 두 가지나 다루었습니다. 첫 번째 '특집기획'으로 최근 이슈로 떠오르고 있는 ‘감정 노동’을 다루었습니다. 다양한 분야에서 파편적으로 논의되고 있는 감정 노동의 개념, 이를 둘러싼 쟁점들을 소개하였습니다. 두 번째 '특집기획'으로 <노동과 건강>이 오랫동안 관심을 갖고 있는 ‘돌봄 노동’을 다루었습니다. 2012년 6월부터 8월까지 진행된 5개 돌봄노동자 직종(보육교사, 간병인, 요양보호사, 장애인활동보조인, 생활재활교사)에 대한 설문조사 결과와 2012년 7월부터 12월까지 진행된 은평 돌봄 노동 프로그램 보고서를 실었습니다.
'법의 이면'에서는 떠들썩한 대선 정국 속에서 소외되고 잊혀진 사람들의 이야기를 다룹니다. 여전히 노동법의 사각지대에 놓여 있는 5인 미만, 영세 미조직 노동자들에 대한 문제 제기입니다.
'눈여겨 볼 연구'에서는 경기침체와 자살간의 상관관계에 대한 연구를 다루었습니다. 하루 평균 43명이 자살하는 우리 사회에 시사하는 바가 큰 연구입니다.
'해외 이슈'에서는 260여명의 노동자가 사망한 파키스탄 의류 공장 화재사고를 다루었습니다. 그리고 지난 호에 이어서 일본 산재 판결 사례를 번역하여 소개합니다. 이 밖에도 김명희 회원의 미국 공중보건학회 참가기가 실렸습니다.
'사람이 꽃보다 아름다워'에서는 희망연대노조 120다산콜센터 지부 문교택 사무국장을 소개합니다. 다산콜센터 노동자들의 일상과 고충을 문교택 사무국장님의 목소리를 빌어 전달하고자 합니다.
'생활의 발견'에서는 도시를 벗어나 살아가는 삶의 이야기를 전달합니다. 지난 호에서는 이서치경 회원의 집 찾아 삼 만리 고생기가 실렸는데요. 이번호에서는 드디어 집을 마련한 이야기가 실렸네요.
몇 년 만에 찾아온 매서운 추위입니다. 다들 감기 조심하시구요. 건강하게 새해를 맞이했으면 좋겠습니다.
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