지난 1월 28일 대전에서 전국의 노동조합과 노동자 건강권단체들이 모여 산재보험개혁 전략에 대한 토론회를 열었다. 이 자리에서 노동건강연대는 산재보험을 진정한 의미의 사회보장제도로 바꾸기 위해 새 틀을 짜야 한다고 제안했다. 노동운동이 산재보험의 한계를 명확히 보고 노동자계급 전체와 통할 수 있는 사회보험제도로서 산재보험의 개혁안을 제시하자는 것이다. 토론회에 참석한 30여명의 활동가들은 공감을 표했고, 노동건강연대의 제안을 실천적으로 검토하기로 하였다. 발표내용을 정리하였다.
기존의 산재보험 개혁투쟁에서 가장 어려운 부분은 사회적 쟁점으로 형성되지 못했다는 점입니다. (산재보험 개혁의 핵심이었던) ‘선보장 후평가’는 다치거나 아픈 노동자가 산재보험의 적용을 받아야 한다는 것인데, 비정규 소규모사업장 노동자를 포함하도록 산재보험 전면 확대를 위해 싸웠는데 현실 속에서 대중적 동력을 얻지 못했습니다.
노동운동 내에서도 중요한 쟁점으로 부각되지 못했습니다. 노동조합이 자기과제로 가져갔는지에 대해서도 부정적이고요. 근본적으로는 산재보험이 전체 노동자의 이해나 전체 국민들의 사회보장 틀 속에서 접근된 것이 아니라 산재보험에 들어온 사람들의 판정과 재활문제에 초점을 두다보니 산재에 잡히지 않는 노동자들이 많습니다. 다친 노동자들인데도 백만 명이 건강보험으로 치료받았고 심지어 질병은 더 심할 것입니다.
기존 방식으로 산재보험 운동을 하기보다 범위를 넓혀 보편적 복지에 대한 사회보장 확대 투쟁이라는 정세적 측면들을 적극적으로 활용할 필요가 있습니다. 현재의 건강보험개혁, 무상의료 투쟁에 이를 결합시켜 나가자는 것입니다.
몇 가지 문제의식을 말씀드리자면,
첫째, 현재 5대 사회보험 보장성 강화 이슈 속에서 노동자의 관점이 빠져 있습니다. 현재의 사회보장 체계 안에 빠져 있는 노동자들에게 힘을 쏟지 못했습니다. 둘째 기존 산재보험 개혁투쟁에 대한 평가입니다. 산재보험 투쟁과 안전보건 운동의 두 축으로 전개되어 왔는데 2005년 ‘선보장 후평가’를 슬로건으로 투쟁을 전개했고 제도권 내에도 이러한 문제의식이 어느 정도 전달되었다는 긍정적 측면도 있습니다. 산재보험을 제대로 된 사회보장 프로그램으로 자리매김할 필요가 있습니다. 현재는 사용자책임 배상보험의 성격이 강합니다. 구조화된 산재은폐를 해결하는 것이 문제 해결의 중요한 초점인데 기존 대공장, 정규직 중심 운동으로는 아예 적용되지 않는 비정규 노동자들의 문제가 부각되지 못하고 현재의 보장성을 강화하는 것에만 관심을 둔 측면이 있습니다. 기존의 사회보장 운동이 상당히 개량주의 혹은 전문가주의로 폄훼되는 경향이 있는데, 그로 인해 전체 운동, 특히 노동운동 내에서 (복지 담론이) 자리를 잡지 못한 것이 아닌가 하는 생각도 듭니다. 산재보험을 노동조합의 현장투쟁으로 활용하는데 상당한 강점이 있으나 이 역시 한계가 있습니다. 현장을 넘어서 전체 노동자의 문제로 전화시키는 데에는 한계가 있어요. 이러한 투쟁들이 산재보험 개혁투쟁과는 다소 거리가 있게 됩니다. 산재보험 틀을 놔둔 채 개혁해보자는 일부 흐름도 있습니다. 대개 전문가들의 주장인데 일부의 개선에 불과하고 노동부에 포섭되는 경향으로 나타납니다. 사회보장 강화 투쟁으로 나가는 것이 필요합니다. 산재보험 개혁을 대중적 투쟁동력으로 만들지 못했던 이유는, 산재 문제의 핵심 집단은 비정규, 영세사업장 노동자들인데 문제의 초점이 여기에 이르지 못했기 때문입니다.
대안은 무엇일까요?
첫째, 보편적 사회보장으로 나아가다보면 산재보험 자체가 해체될 수도 있습니다. 일단 노동자가 다치거나 아프면 무상으로 치료와 재활, 복귀가 이루어질 수 있도록 하는 것이 중요합니다. 문제는 건강보험 보장성이 너무 취약해서 오히려 산재보험의 보장성을 약화시키는 문제가 있고, 휴업/상병 급여 문제가 대두됩니다. 기존의 노동자 복지를 더욱 약화시킬 가능성도 있습니다. 이런 문제 때문에 그동안 쉽게 이런 이야기를 하지 못했으나, 현재 상황이 좀 달라진 것 아닌가 합니다. 과거 일부 진보세력들이 제기하던 무상의료 전략이 훨씬 대중화되어 심지어 민주당에서도 이야기하고 있다는 정세가 그것입니다. 이러한 동력을 활용하여 무상의료를 패키지화하여 제기하는 전략 속에서 산재보험 개혁의 동력으로 전화시키자는 것입니다. 물론, 그래도 상병급여와 유족급여 등은 유지되어야 하며, ‘선보장 후평가’ 전술은 여전히 필요하지만 대중적 파급력이 약하기 때문에 무상의료 운동과 함께 갈 필요가 있다는 겁니다. 건강보험 보장성 강화를 이야기하면 보험료 부담 이야기가 나올 수밖에 없는데, 기업부담을 확대하는 전략으로 나아갈 수 있지 않을까 싶습니다. 이러한 논의 속에서 노동자 몰가치적인 현재의 복지 담론을 변화시킬 수 있을 거라고 봅니다.
둘째, 현재 산재보험의 질병판정위원회에 대한 문제의식을 가진 조직 노동자들의 투쟁전략에 대해서입니다. 이 싸움이 필요하기는 하지만 첫 번째 전략 속에서 배치되어야 합니다.셋째, 산재보험 적용대상 확대 투쟁도 역시 첫 번째 맥락 속에 자리를 잡도록 해야 합니다.
그런데, 직업병, 산재인지를 무슨 근거를 가지고 판단할 수 있나요? 과학적 잣대를 가지고 근로복지공단이 노동자들을 배제하는 방식으로 가서는 안 됩니다. 그래서 요양급여는 산재와 건강보험을 통합하고 휴업급여와 상병수당을 산재보험에서 담당하는 식으로 가야 합니다. 그러한 판단을 의료기관이 해야 합니다. 건강보험에 청구할지 산재에 청구할지 판단해서 신청하도록 하면 됩니다. 기인성이 아닌 수행성으로, 관련되었다고 알려진 직업에 종사하기만 하면 그쪽에 신청하면 되는 거 아닐까요. 질병이 다요인설이기 때문에 하나의 원인으로 판단하는 것 자체가 문제입니다. 노동부에서는 이를 ‘후정산’이라고 했는데, 그게 아니라 근로복지공단의 영향력을 근원적으로 차단할 수 있도록 의료기관이 판단하도록 하는 게 핵심입니다.
노동자들이 신청하는 게 아니라 의료기관에서 이를 신청하게 되면 산재 신청했다고 노동자들이 불이익 당하는 문제도 없어집니다. 이러한 투쟁이 건강보험의 보장성도 강화시키고 요양과 휴업급여를 확대하는 데로 나아가고, 근로복지공단은 재활과 일자리 복귀를 강화하는 데에 집중해야 합니다.민주당은 대중적 흐름 때문에 어쩔 수 없이 받아들였겠지만, 총자본에 대한 이해를 받아들이기 때문에 상병급여를 받아들이기는 어려울 것입니다. ‘건강보험 하나로’ 같은 운동은 총자본이라기보다 민간보험 문제를 건드린 것으로 보면 됩니다. 민간보험을 건드리지 않으면 건강보험 보장성, 사회보험 보장성 강화를 하기 어렵기 때문입니다.
하지만 그 속에서 총자본에 대한 투쟁이 가려있는 것은 사실입니다. 그리고 민주당, 민주노동당, 진보신당이 각각 입장이 다른데, 그 속에서 총자본의 부담을 늘려가는 것은 중요합니다. 오히려 그 속에서 차별성도 부각시키며 총자본의 문제를 제기하는 것이 필요해요.
당면 문제뿐 아니라, 산재보험의 질병판정위원회 해체투쟁을 넘어선 그 다음에 대한 논의를 함께 가져야 합니다. 대안을 가지고 있어야 합니다. 전 국민의 이슈로 만들기 위한 도발적 의제차원에서 제기하는 것입니다. 과거 실패한 경험이 있고 중앙 리더십이 없기 때문에 현실적으로 어려운 부분이 있지만, 어떻게 하면 전국적, 사회적 의제로 만들 것이냐 장기적 대안을 고민해봅시다.
산재보험의 중장기 전망에서는 진입장벽을 제거하고 대상을 획기적으로 확대하는 구조적 투쟁이 중요하다는 공감대가 있는 것 같습니다. 운동의 주체문제에서 조직되지 않은 노동자가 전면에 나설 수 있는, 시민사회영역 제 정당 과 연대의 문제, 외연을 확대하자는 데도 공감대가 있습니다.중장기를 보고, 총선, 대선 시기 계획을 세우기 위한 정책기획팀을 구성하여 논의를 깊이 있게 합시다. 지역과 소통하는 작업을 하고, 어느 시기에 전국적 모임에서 장기 계획을 풀어가 봅시다.
참조링크 : 2014년 산재보험 50년, 스웨덴처럼 바꾸고 빡 끝!
산재보험 개혁 방향과 정책 방안 http://old.laborhealth.or.kr/38936
산재보험과 고용보험, 건강보험 (장기요양보험), 그리고 국민연금이라는 한국의 4대 보험에 해당하는 보험제도가 일본에도 있다. 한국의 건강보험과 연금이 전국민 대상의 통합 프로그램인데 비해, 일본은 대기업, 업종조합 등 직장 내지 업종을 기반으로 개별화되어 있다는 점이 특징이다. 이에 비해 산재보험은 한국과 마찬가지로 전국 통합 구조를 가지고 있으며, 역시 한국과 비슷하게 산재들이 은폐되는 상황에서 요양비를 의료보험이 대체하고 있다. 이 글에서는 일본의 산재 은폐 사례들을 일부 살펴보고 소위 일본적 고용형태가 만들어 낸 의료보험, 연금 구조를 함께 소개하고자 한다.
2008년 산재보험 급여 자료를 살펴보면, 연간 총 사망자 수 1,268명, 휴업 4일 이상인 사상재해발생 건 수가 119,291건이다. 해마다 사망자 수와 재해발생 건 수 모두 감소하고 있다. 한편 정기건강검진 유소견률은 51.3%로 처음으로 50%를 넘었고, 특수건강검진 유소견률도 6.5%로 과거 5년 동안 6%대에서 상승하고 있다.
그동안 일본에서 산재 은폐가 발각되어 검찰에 송치된 건수는 아래와 같다.
여기에서 말하는 산재 은폐란 ‘고의로 노동자 사상병 보고서를 제출하지 않는 것’ 내지 ‘허위 내용을 기재한 노동자 사상병 보고서를 관할 노동기준감독소장에 제출하는 것’으로, 노동안전위생법의 위반에 해당한다. ‘노동자 사상병 보고서’는 사업주가 노동부지청의 해당 노동기준 감독서에 내야 하는 의무 사항으로서, 노동자가 사업장 내, 부속 건설물 내, 부속 기숙사 내에서 부상, 질식 또는 급성 중독에 의해 사망 내지 휴업한 경우 바로 제출하는 것으로 되어 있다.
행정감독기관 입장에서는 재해 발생의 원인 파악과 재발 방지가 중요하기 때문에 노동자 사상병보고서 제출을 중요한 것으로 여긴다.
노동성은 노동자 사상병 보고서가 적정하게 제출되도록 사업주 지도를 철저히 하는 것과 동시에 산재 은폐를 파악해 조치를 강구하는 내부 행정지침문서(기발 제687호)를 1991년에 낸 바 있다. 문서에는 산재 은폐 조사에 대해 언급되어 있다.
① 사상병 보고서와 산재신청서류 등 서류들을 통해 재해 발생 상황 등 기재 내용 파악
② 산재 노동자에게 제보가 있는 경우 관계 서류 확인과 내용 파악
③ 감독 지도할 때 출근부, 작업일지 등 기재 내용 점검 파악.
①에서 ③까지 서류 기재가 자연스럽지 않는 부분을 파악하고, ④로서 현장 조사 실시 지시.
그리고 산재 은폐 사실을 발견한 경우에는 사업장에 대한 사법 처분, 경고와 재발 방지 대책을 요구한다. 건설사업 무재해 표창 사업장에 대해서는 무재해표창 반납을 지시한다. 산재보험 ‘메리트 제도’ 적용 사업장에는 환부금 회수 등 보험료 징수를 하는 것으로 되어 있다.
노동성에서 후생노동성으로 부서 명칭이 변경된 후인 2001년, 산재 은폐를 없애겠다고 사업자단체와 건설사업자단체에 통지했다. 이 때 통계상으로 역대 최대 규모의 산재 은폐 사례들을 검찰에 송치했다. 2002년 새로 낸 지침에서는 산재 은폐가 범죄라고 하면서 계발에 중점을 둔 내용을 지시했다. ① 포스터와 소책자, ② 지자체 홍보물, ③ 후생노동성 홈페이지, ④ 산재방지 지도원, ⑤ 건설원정단체, ⑥ 의료기관, ⑦사업자단체와 노무사단체, ⑧ 공공공사 발주기관을 통해 산재 은폐 방지를 지도하도록 지시했다. 또 2008년에는 산재인데도 건강보험을 사용한 사람에 대해 산재보험을 적극적으로 알려주고 산재보험에 청구하는 것을 권장하고 사업주를 지도하는 것을 지시했다.
후생노동성이 파악하고 검찰에 송치한 몇 가지 산재 은폐 사례를 살펴보면 다음과 같다.
사례1 : 아파트 신축 현장. 2차 하청 A사 대표와 3차 하청 도장업 B사 대표를 검찰 송치함. B사 노동자가 도장 작업 준비 중 넘어져 손목이 부러졌는데, A와 B가 공모해서 “수주를 확보하기 위해 원청에게 산재보험으로 폐를 끼치고 싶지 않다”고 산재 사고를 은폐함.
사례2 : 운송업체 C사와 회사 사장을 검찰 송치함. C사는 물건을 다루는 중에 발생한 자사 직원의 골절 등 1년 1개월 동안에 발생한 5개 산업재해에 대해 ‘노동자사상병보고서’를 제출하지 않았음. 사장은 “화주가 알게 되는 것을 두려워했다”고 진술함.
사례3 : 건설회사 D사와 회사 전무를 검찰 송치함. 건물 건설공사 2차 하청인 D사 노동자가 현장에서 화상을 입었는데, “D사 건축자재 창고에서 발생”이라는 허위 보고를 노동기준감독서에 제출. 공사현장의 산업재해는 원청회사의 산재보험으로 보상되는데, D사 전무는 “원청의 산재보험을 쓰면 폐를 끼치고 일을 못 받게 된다”고 진술함.
사례4 : 아파트 리모델링 공사 원청 건설업체 담당자 2명과 1차 하청업체 사장, 전기공사업체 E사 사장을 검찰 송치함. E사 노동자가 리모델링 공사 때 사다리에서 떨어져 골절하는 재해가 발생했는데도 공사현장 노동기준감독서에 ‘노동자 사상병 보고서’를 제출하지 않고 E사가 직접 도급한 다른 공사현장에서 산재사고가 발생한 것처럼 위장해 다른 감독서에 보고서를 제출. 원청에 폐를 끼치지 않도록 공상처리하려다가 부담이 커서 다른 현장 산업재해로 위장했음. 원청회사 담당자와 1차 하청 사장도 묵인해서 공범으로 송치됨.
사례5 : 제철소 1차 하청 철강가공 F사와 회사 부장대리 등 2명을 검찰에 송치함. 제철소 내에서 발생한 3건의 산업재해에 대해 건강보험을 쓰거나 통근재해(출퇴근 중의 재해)로 취급함.
이상의 사례들이 공통적으로 보여주는 것은, 하청업체들이 앞으로의 계약을 걱정해서 원청업체의 눈치를 본다는 점이다. 무재해 사업장에 대해 보험료 삭감 등 인센티브를 주면서 “재해 예방”을 진행해 온 것의 문제점이 이런 방식으로 드러나게 된 것이다.
고용보험
31일 이상 고용 예정이거나 1주 노동시간이 20시간 이상이면 고용보험 적용 대상이 된다.
의료보험
1961년 모든 국민이 의료보험 피보험자가 되었다. 그러나 보험의 구체적 특징들은 민간기업의 노동자, 공무원, 자영업자, 선원 등 직역에 따라 다른 조합제로 운영되고 있다.
의료보험은 산업재해, 직업병 등 업무상 재해를 제외한 의료행위에 대해 보상하며, 이러한 질병/부상에 따른 휴업 기간에는 상병수당이 지급된다. 평균 임금의 약 60%로, 최대 1년 반 동안 지급되는데, 지방자치단체가 보험자인 국민건강보험는 상병수당제도가 없다.
보험료는 사업주와 절반씩 부담하며 (국민건강보험인 경우 한국의 지역가입자와 마찬가지로 정부에서 부담), 월수입에 대해 47개 등급으로 보험료를 정한다.
연금제도
일본의 공적 연금제도는 전체 국민에게 해당하는 ‘국민연금’과 임금근로자들에게 적용되는 ‘후생연금보험’의 2층으로 구성되어 있다.
국민연금은 ① 노령기초연금 (65세부터 지급), ② 장애기초연금 (중증 장애 상태가 된 경우 지급), ③ 유족기초연금 (생계주가 사망한 경우 유족에 지급)의 세 종류가 있으며 다음과 같은특징을 갖는다.
한편 후생연금보험은 근무 시작부터 69세에 이를 때까지 회사원이 가입해야 하는 공적 연금으로, 앞에서 살펴본 국민연금 제2호 피보험자가 그 대상이며, 보험료는 회사에서 징수한다.
지급되는 후생연금의 종류에는 ① 노령후생연금 (65세부터 지급), ② 장애후생연금 (중증 장애 상태가 된 경우 지급), ③ 유족후생연금 (생계주가 가망한 경우 유족에 지급)이 있다. 한편 후생연금과 구조가 같지만 공무원이 가입해야 하는 것으로 ‘공제조합’이 있다.
이렇게 보험자를 정부로 하는 공적 연금제도 뿐 아니라 기업연금제도도 있다. 이 경우, 후생연금보험보다 높은 수준의 급여가 의무화되어 있다. 기업 퇴직금의 일부를 기금에 내는 것으로 독자적인 기업연금을 설정할 수 있다. 설립 형태는 1개 기업의 단독설립, 동일 자본계열인 기업그룹의 연합설립, 같은 업종이나 지역에 있는 기업들이 함께 하는 종합설립이 있다.
산재보험제도는 국가에 의한 강제적 사회보험제도로서 보험가입자들로부터 보험료를 징수하여 노동자에게 업무상 사고나 질병이 발생했을 때 국가 행정기구를 통해 소정의 급여를 제공한다는 점에서 건강보험이 가진 사회보험의 일반적 특성을 공유하고 있다. 그러나 현행 산재보험은 산재를 당한 노동자가 요양 급여 신청을 했을 때, 행정 당국이 직업과의 인과관계를 따져 승인 또는 불승인 조치를 내린 후 승인된 경우에 한정해 보상을 해준다는 점에서 건강보험과 근본적인 차이를 보이고 있다. 이러한 방식의 보상은 몇 가지 측면에서 근본적인 결함을 갖고 있다.
첫째, 이는 잘못된 질병 모형에 근거하고 있다. 어떤 질병의 원인을 직업 때문이라고 입증하는 것은 과학적으로 쉽지 않다. 질병의 원인을 단일한 인자로 설명하는 ‘질병의 단일 병인론설’은 이미 오래 전에 폐기된 비과학적 설명 방식이다. 질병 발생에는 숙주 요인, 환경 요인, 매개 요인 등 다양한 요인 등이 관계된다. 즉, 어떤 요인이 주요한, 혹은 상대적으로 중요한 위험요인은 될 수 있어도 그것 때문에 문제가 발생하였다고 적시하는 것은 불가능하다. 어떤 요인이 영향을 크게 미쳤을 것이라고 추론은 가능하지만, 그것 때문이라고 단정하기는 어렵다는 것이다. 예를 들어 폐암에서 담배의 영향이 크다고 해도, 특정한 개별 사례에서 폐암 발생의 원인이 반드시 담배였다고 단정하기란 거의 불가능하다는 이야기다. 역설적으로, 오랫동안 많은 담배를 피운 사람이 폐암에 걸리지 않은 사례만 있어도 이러한 인과관계 가설은 깨져버리기 때문이다. 그런데도 산재보험은 질병의 원인이 직업에 기인하고 있냐를 따지는 업무기인성을 중요한 기준으로 삼고 있다. 매우 잘못된 원칙이 아닐 수 없다. 최근 고혈압, 당뇨병 등 전통적 직업병으로 분류되지 않았던 일반 질환들도 직업 관련성이 크다는 사실이 밝혀지고 있는데, 어느 정도나 영향을 미쳐야 기인한다고 이야기할 수 있는 것인지 그 잣대는 매우 임의적일 수밖에 없다.
둘째, 작업 때문이든 아니든, 어떤 원인으로 발병했든 노동자가 불건강 상태를 벗어나 건강하게 직장 또는 사회로 돌아가고자 하는 필요나 욕구는 본질적으로 차이가 없다는 점에서, 건강할 권리에 차이를 구조화하는 현행 보상 방식은 잘못된 접근방식이라 할 수 있다. 사회권으로서 건강권이 등장한 이래 건강권은 모든 사람이 보편적으로 누려야 할 권리로 인식되어왔다. 이러한 맥락에서, 산재냐 아니냐에 따라 보상의 수준이 달라지는 것은 타당하지 않다.
셋째, 사업주의 책임을 산재에만 국한하고 있다는 점은 잘못이다. 현행 산재보험은 산재로 승인된 재해 또는 질병에 대해서만 사업주 책임을 특정화하고 있다. 물론, 그것도 보상에 국한되고 있지만, 현행 산재보험체계가 안전보건에서의 사업주 책임 범위에 일종의 가이드라인을 제시하고 있다고 생각한다. 그런데, 과연 산재로 승인된 질병만 사업주의 책임인가? 일반 질병은 사업주의 책임이 아닌가? 많은 연구 결과에 의하면, 통상적으로 직업성 질환으로 분류되지 않던 일반 질환들도 사업주 책임 영역인 근무 환경 및 조건과 밀접하게 관련되어 있는 것으로 알려져 있다. 예를 들어 저체중 출생아의 출산은 여성노동자의 장시간노동 및 교대근무와 관련이 있으며, 고혈압 및 고혈압성 합병증의 발병도 직업스트레스 요인과 관련되었다는 연구보고들이 있다. 반대의 경우도 성립한다. 산재가 반드시 사업주의 책임이라고 보기 어려운 경우도 있다. 건설 현장에서 발생하는 잦은 사망사고와 중대재해는 건설업의 뿌리 깊은 하청-재하청 관계에 기인한 바가 큰데, 정부 정책이 그러한 경향을 부추기고 있다는 점에서 오히려 정부 정책이 산재발생의 원인이라고 보는 것이 더 적당할 것이다.
이처럼, 산재를 직업에 기인한 것인지 여부에 따라 보상하는 방식은 원칙적으로 타당하지 않을 뿐 아니라, 현실에서도 매우 불합리한 결과를 낳고 있다.
사전승인제도와 구조적 배제
2007년 산업안전보건연구원에서 발간된 보고서에 의하면, 2006년 우리나라의 총 직업성 손상 규모가 2,853,761명에 달하는 것으로 추정된다. 2006년 건강보험 급여를 통해 진료를 받은 손상환자 자료를 근거로 표본조사를 실시한 결과, 그 해 건강보험 손상 환자 중 22.5%가 직업 및 경제활동에 의해 손상을 입은 것으로 나타났다. 경제활동 인구가 모두 산재보험 적용 대상은 아니기 때문에 농민 등 자영업을 제외하고 운전 등의 경계 영역을 제외하여 보수적으로 추계하더라도, 산재보험 적용 직업성 손상 규모는 1,091,120명에 이르는 것으로 추정된다. 이것은 산재보험으로 일 년간 승인된 사고성 재해 건수의 10배가 넘는 수치다.
표 1. 2006년 건강보험을 통해 치료받은 직업성 손상 추정건수
조건
(A) 건강보험 이용
직업성손상 추정건수
(B) 산재보험 이용
직업성 손상자수3)
계
(A+B)
비
(A/B)
전체 직업성 손상
2,774,086
79,675
2,853,761
34.8
산재보험 적용 근로자로 제한1)
(보정계수 0.518)
1,436,977
1,516,652
18.0
산재보험 적용 근로자중 사고원인이 교통사고인 경우 제외2)
(보정계수 0.361)
1,001,445
1,081,120
12.6
1) 사고 당시 직업이 농림어업, 자영업, 공무원, 군인인 경우를 제외하고, 타인에게 고용되어 임금을 받고 일하는 임금근로자만 포함한 경우는 2,094명으로 전체 응답자 4,045명의 51.8%에 해당되므로 보정계수 0.518을 곱하여 추정함.
2) 임금근로자 2,094명 중 사고원인이 교통사고인 경우를 제외하면 1,460명으로 전체 응답자 4,045명의 36.1%에 해당하므로 보정계수 0.361을 곱하여 추정함..
3) 2006년 산재보험을 이용한 근로자는 89,910명이나 이 중 업무상 질환자 10,235명을 제외한 직업성 손상자 수는 79,675명이었음.
뿐만 아니라 질병관리본부의 의뢰로 신상도 등(2010)이 수행한 손상감시연구에 따르면, 산재 때문에 응급실을 방문하여 사망한 환자 중 일부가 건강보험 또는 공상으로 처리된 경우도 있다는 것이 드러났다.
직업관련성 질환에 비해 산재보험의 적용을 받기가 상대적으로 쉽다고 알려진 손상의 경우에도 많은 수가 건강보험 또는 공상으로 이전된다고 하면, 직업성질환의 경우는 물어보나 마나한 이야기일 것이다. 이렇게 직업 때문에 발생한 재해인데도 산재보험으로 보상을 못 받는 이유는 산재보험의 사전승인제도에 기인한 바가 크다. 현 제도 하에서 사고성 재해와 직업성질환으로 치료를 받게 된 노동자가 산재 보상을 받으려면 본인 또는 보호자가 직접 근로복지공단에 산재 신청을 해서 사전에 승인 절차를 밟아야 한다. 재해가 업무 때문에 발생했는지, 업무 수행 중에 발생했는지 따져서 인과관계가 명확해야 산재로 인정된다. 이처럼 사전승인 절차가 있다는 사실과 업무 관련성에 대한 입증을 재해노동자가 직접 해야 한다는 점, 그리고 산재로 인정해 주는 기준이 매우 제한적이라는 점 등 여러 이유로 인해 직업성 재해임에도 불구하고 산재보험 보상에서 배제되는 사례가 많이 발생하고 있다.
예를 들어 사고성 재해나 직업병이 발생하여 치료와 요양이 필요한 경우, 재해노동자는 본인과 회사의 날인, 병원의사의 소견서 등이 포함된 요양신청서 3부를 작성하고, 재해경위서와 목격자 진술서 등 증빙서류를 함께 작성하여 근로복지공단에 제출한 후 근로복지공단의 승인을 받아야 한다. 근로복지공단 지사는 요양신청서가 접수되면 회사의 담당자를 불러 작업관련성에 대해 조사 하고 필요에 따라 해당 자문의사에게 작업관련성에 대한 자문을 받은 후 최종적인 승인 여부를 결정한다. 이 때 사고성 재해처럼 인과관계가 비교적 명확한 경우에는 1-2주 안에 승인이 이루어질 수 있지만, 직업병의 경우는 작업관련성 여부에 대한 다툼이 커서 승인과정이 한정 없이 길어지는 경우가 적지 않다. 그렇게 될 경우 요양이 인정되기 전까지 건강보험을 통해 치료를 받아야 하는데, 이 경우 본인부담 비율이 50%에 달한다는 것은 잘 알려져 있다. 만일 산재 신청이 불승인될 경우, 행정심판절차를 밟든지 아니면 바로 행정소송에 들어가는데, 이러한 과정은 최소 6개월에서 1년까지 걸린다. 재해노동자 본인과 가계에 심각한 후유증이 발생하지 않을 수 없다.
업무상 재해와 질병으로 인정되는 기준이 제한적이고 엄격하다는 점도 문제점이다. 작업관련성이 확실한데도 산재보험에서 인정되는 업무상 질병의 범위가 좁고 기준이 엄격하여 실제 적용을 받지 못하는 경우가 많다. 그 결과 산재보험의 혜택을 받아야 할 재해노동자가 건강보험으로 요양급여를 제공받거나 자기 부담으로 치료를 받는 경우가 적지 않다. 더욱이 건강보험의 급여수준이 매우 낮고 산재발생 후 재취업을 하거나 온전한 사회복귀가 불가능한 상황에서 인정기준마저 까다롭다는 것은 재해노동자에게 심각한 사회경제적 위협이 될 수밖에 없다.
뿐만 아니라, 산재보험은 산재은폐를 유인하는 기전으로 작동한다는 점에서도 큰 문제가 아닐 수 없다. 산재가 발생한 사업장은 그 정도에 따라 영업정지나 벌금 같은 행정처분을 받기도 하고, 미납 산재보험료에 대한 추징은 물론 요율의 인상이 일어날 수도 있으며, 건설업의 경우 관급 공사 배제 같은 패널티를 부과받기도 한다. 따라서 개별 사업장은 산재가 발생하면 공상으로 처리할망정, 산재사실을 은폐하는데 적극적으로 나서게 된다. 정부와 보험자 입장에서 보면 단기적으로 보험 재정을 절감할 수 있지만, 산재보험이 노동자의 건강 안전망 기능을 하지 못함으로써 장기적으로는 사회 전체적으로 질병 부담을 증가시키고 보험 재정에 부정적 영향을 끼치는 요인으로 작용할 수밖에 없다.
산재보험 사각지대와 차별
그나마 산재보험으로 치료를 받는 노동자는 행복한 편에 속할지도 모른다. 법률적으로는 5인 미만 사업장까지 적용되지만, 아직까지 농업 등 업종별로 적용을 받지 못하는 노동자가 많기 때문이다. 또한 소규모 음식점처럼 비공식 부문에 종사하는 노동자들, 동일한 재해 위험을 안고 있는 1인 사업장 또는 자영업자들도 산재보험 적용을 받지 못하고 있다. 더욱이 학습지교사, 골프장경기보조원 등으로 일하는 특수고용 노동자들은 실질적으로 사업주에 고용되어 있음에도 불구하고 1인 사업자로 등록되어 있다는 형식적 이유로 적용 대상에서 제외되어 있다.
그런데, 산재보험 적용 대상 사업장이더라도 모두 산재보험의 혜택을 받을 수 있는 것은 아니다. 산재보험은 건강보험과 달리 사업주의 자진 신고에 의해 적용 대상이 정해지고 산재 보험료를 전액 사업주에게 부과하고 있어서, 전체 취업자 중에서 실제 적용 대상이 되는 노동자의 비율은 매우 낮다. 물론 사업주가 신고를 하지 않고 산재보험료를 내지 않았더라도 재해노동자가 신청을 하면 적용을 받을 수 있다. 그러나 그 과정에서 사업주에게 밀린 산재보험료를 한꺼번에 납부하도록 하거나, 행정 처분을 하는 경우가 적지 않아 사업주는 이러한 불이익을 피하기 위하여 산재 은폐를 하는 경우가 많다. 비정규직 노동자들이 주로 이러한 상황에 처하게 되는데, 산재 적용 사업장에서 일하고 있음에도 불구하고 비정규직 노동자만 산재보험에 가입해주지 않는 사업주가 많다. 이러한 상황에서 비정규노동자가 재해나 직업병으로 치료를 받게 되면, 본인이 산재 적용을 받을 수 있다는 사실조차 몰라 신청을 하지 않거나, 사업주가 산재 신청을 꺼린다는 점 때문에 스스로 산재 신청을 하지 않는 경우가 많다. 이래저래 산재보험 적용에서 배제되기 매한가지다.
“특수고용 노동자 산재보험 적용 촉구 기자회견 (출처: 민중의 소리 2010.10.28)”
보장성 측면에서도 산재보험은 차별을 내포하고 있다. 2005년 10월 10일자 한겨레신문을 보면, 가스폭발 사고로 전신 화상을 입은 한 재해노동자가 피부 이식 등에 들어가는 치료비를 제대로 보상해주지 않아서 3년 동안 수천만 원이 넘는 치료비를 부담했다는 기사가 실렸다. 그 과정에서 결국 빚을 얻게 된 노동자의 집이 가압류되고 가족이 길거리에 나앉게 생겼다는 것이다. 이것이 극소수의 예외적 사건이 아니라, 정도의 차이는 있지만 대부분의 재해 노동자들이 겪는 고통이라는 점을 주목할 필요가 있다.
현재 산재보험에서 제공해 주는 치료비, 즉 요양급여의 범위는 건강보험에 준한다. 하지만 건강보험과 다른 점은 건강보험의 경우 요양급여 범위 내에서도 치료비 중 본인부담이 있지만 산재보험은 본인부담이 없다는 점이다. 이러한 이유 때문에 일반적으로 산재보험의 적용을 받게 되면 치료비를 한 푼도 내지 않는 것처럼 착각하는 경우가 많다. 그러나 건강보험의 요양급여 범위를 벗어나는 고가의 시술이나 검사 등은 재해 노동자가 직접 치료비를 마련해야 하고 그 비용이 상당한 수준이다. 물론 특진료 같은 일부 항목은 건강보험과 달리 산재보험에서 보장을 받기도 하지만, 평균적으로 치료비의 약 20% 정도는 본인부담이 존재한다.
이뿐만이 아니다. 산재보험에서 소득보전 차원으로 제공하는 휴업급여는 평균보수월액(임금)의 70%이기 때문에, 재해를 당한 이후 실질소득이 거의 절반으로 줄어들고, 그 결과 빈곤에 빠지는 경우가 빈번하게 발생하고 있다. 특히, 저임금의 소규모 사업장 노동자들은 대부분 맞벌이 가구인데, 배우자의 간병 때문에 가계의 실질 임금이 줄어드는 폭은 더욱 커지기 마련이다. 일부 대기업들은 단체협약에서 산재 이후 소득 보전에 관한 별도의 규정을 두고 있지만, 대부분의 중소 사업장은 그렇지 못하기 때문에 산재에 따른 가계소득의 급격한 후퇴를 막지 못하고 있다.
현행 산재보험은 치료가 완전히 종결된 후에도 남는 장애에 의한 소득 손실에 대해 장해등급 판정에 기초하여 장해급여로 보상하고 있다. 그러나 장해등급 판정 기준 또한 현실에 맞지 않고, 직장을 얻기 어려울 정도로 중증 장애를 입은 노동자의 보상 수준조차 최저 생계를 꾸려나가기 어려울 정도로 낮다.
이렇게 산재보험의 낮은 보장성은 재해노동자가 적절한 서비스를 제공받고 직장 및 사회로 복귀하는 것을 가로막는 주요한 원인으로 작용하며, 산재보험의 배제와 차별을 구조화하는 기제로 작동하고 있다. 이러한 과정에서 개인의 고통은 말할 것도 없고 막대한 사회적 비용이 초래된다.
단일한 노동자 건강보장제도의 필요성
앞서 살펴본 것처럼, 직업관련성을 구체적으로 확정하기도 어렵고, 그 과정에서 많은 재해노동자이 배제되며, 발병 원인에 따라 차등적 권리를 부여하는 현행 제도를 그대로 유지해야 할 이유는 도대체 무엇일까? 노동자에게 건강 문제가 일어나는 원인이 무엇이든 치료는 받아야 하고, 일을 못해 소득이 줄어든다면 소득 손실에 대해 보전을 받아야 하며, 건강한 모습으로 다시 일터로 돌아갈 수 있어야 한다. 하지만 현재는 아프고 다친 이유를 엄격하면서도 한편으로 자의적인 잣대로 평가하여 업무관련성 유무에 따라 보장의 내용을 달리 하고 있다. 이는 복잡한 행정 절차에서 비롯되는 사회적 비용 문제 뿐 아니라 건강할 권리의 평등한 보장이라는 측면에서도 적절하지 않다. 이미 북유럽 국가들에서는 불건강으로 인해 발생하는 결과가 동일하다면, 그 원인이 무엇이든 간에 동일하게 보장해야 한다는 보편주의 원칙을 산재보험에도 적용하고 있다. 질병의 원인을 한 두 개로 국한시키는 것이 불가능하고, 거의 모든 질병이 많든 적든 업무관련성을 갖는 상황에서 엄격하게 업무의 내용과 질병의 인과관계를 추적하여 특정 질병만 업무상 질병으로 인정하는 현행 산재보험은 매우 시대착오적이기 때문이다. 건강할 권리가 노동자, 더 나아가 모든 이의 보편적 권리라고 한다면, 불건강으로 인한 고통을 줄이고 최대한 이전 상태로 복귀할 수 있도록 사회가 최대한의 노력과 지원을 해야 한다는 점에서 원인의 종류와 대상의 차이는 존재할 필요가 없지 않을까? 이런 측면에서 한국에서도 건강보험과 산재보험 제도를 통합하는 것을 고려해 볼 수 있을 것이다.
통합의 전제
그러나 그렇게 하기 위해서는 해결해야 할 과제들이 적지 않다. 제도 운영에 필요한 재원을 어떻게 조달하고, 그 재원을 누가 부담하느냐의 문제가 통합의 걸림돌로 작용할 수 있다. 산재보험은 사업주가 모두 부담을 하는데, 건강보험과 통합할 경우 사업주의 부담이 줄어드는 것이 아닐까 하는 의문을 가질 수 있다. 그러나 산재 보험료를 모두 사업주가 부담한다고 해서 사업주가 자신이나 주주 몫으로 돌아가는 이윤 중 일부를 보험료로 부담하는 것이 아니라, 개별 노동자의 임금으로 전가시켜 왔다면, 사업주와 노동자의 부담 비율 문제는 결정적인 게 아닐 수도 있다. 물론 사회임금에 대한 보편적 동의가 확보되지 않은 현 상황에서 노동자 부담 비율을 줄이고 사업주 부담 비율을 늘리는 작업, 즉 사회임금의 영역을 넓히려는 노력은 매우 중요하다. 그러나 이것이 건강보험과 산재보험의 제도적 통합을 부정하는 결정적 이유가 될 수는 없다. 중요한 것은 왜 노동자는 불건강 상태라는 동일한 문제에 대해 다른 대접을 받아야 하는지, 혹은 임금 노동자가 아닌 사람은 왜 불건강 상태라는 동일한 상황에서 노동자보다 못한 대접을 받아야 하는지 근본적 의구심을 가지고, 이를 바꾸기 위해 각각의 제도가 나아가야 할 방향을 좀 더 명확히 하는 것이라 할 수 있다.
“건강보험 하나로 시민회의 거리서명운동 선포식 (출처: 매일노동뉴스 2010.11.01)”
통합 노동자 건강보장 제도를 만들어나가는 과정에서 예상되는 문제점과 전제조건들을 살펴보자. 우선, 현행 건강보험제도는 엄밀하게 말해서 사회보험이라고 보기 어려운 점이 많다. 전 국민을 대상으로 한다는 보편성을 제외하면, 보장성 수준이 매우 낮아서 질병으로 인해 발생하는 치료비 부담으로부터 가계를 보호하는 데 한참이나 모자란다. 또한 병원에 입원하거나 통원치료 상황에서 발생하는 임금의 손실, 혹은 간병을 하는 가족의 임금손실에 대해서는 전혀 보장하지 않는다. 많은 국가들이 건강보험에서도 산재보험과 같이 소득보장을 해주는 것과 비견된다. 그래서 한국의 건강보험제도는 진료비 할인제도에 불과하다는 평가도 나오고 있는 실정이다.
이렇게 소득보장을 해주지 않기 때문에 동일한 질환에 대해서도 의료이용에 차이가 생길 수 있다. 별도의 소득 보장 규정이 없는 직장에 다니는 노동자들은 일정 기간 재활과 요양이 필요하더라도, 치료비 부담과 소득손실 때문에 중도에 서둘러 직장으로 돌아가는 경우가 많다. 반면, 아예 직장에 돌아가기 어려운 심각한 상태이거나 임금노동자가 아닌 이들은 적극적인 재활 요양 체계가 없는 상황에서 일반 병원에서 장기간 요양하는 상황에 빠진다. 더욱이 직업 관련성 질환임에도 산재로 승인받지 못한 경우에는 충분한 치료와 재활은 더욱 어려울 수밖에 없다. 당연히 상황은 더 악화되기 마련이다. 건강보험의 낮은 보장성은 노동자의 건강과 무관한 것이 아니라 직업성 질환이라는 좁은 범위에서만 보더라도 매우 밀접하게 관련되어 있다.
건강보험의 이러한 문제를 해결하지 않고 산재보험과 건강보험의 통합 또는 보편적인 건강보장제도를 논의하는 것이 불가능할 것이다.
한편 산재보험은 노동자 건강을 보호하기 어려운 낡은 틀일 뿐 아니라, 고용 불안정성 문제와의 관련성을 극복해나갈 틀을 갖지 못했다는 점에서 많은 변화가 필요하다.
사실 기존의 산재보험은 불건강 상태에 처한 노동자가 건강을 회복하고 이전 생활로 복귀하도록 돕는다는, 혹은 노동자 건강권을 실현하겠다는 철학과 목표에 기반해서 성립되거나 발전한 것이 아니다. 오히려 산업재해에서 사업주의 책임 한계를 명확히 함으로써 개별 자본의 피해를 최소화하고 생산과정의 급격한 변동을 막아 자본주의 생산의 안정성을 높이기 위한 목표로부터 시작되었다고 보는 것이 타당하다. 그러나 노동운동과 사회운동의 발전으로 인해 사회적 권리 의식이 커지면서, 그러한 산재보험의 틀로는 변화된 권리 의식을 담아내기 어렵게 되었다. 그래서 많은 선진국들이 모두 같은 정도는 아니지만, 엄격한 원인주의에 기초한 과거의 틀을 벗고 노동자와 시민의 건강권을 어떻게 평등하게 향상시킬지에 초점을 둔 제도 개혁을 모색하게 된 것이다. 독립적인 산재보험제도 운영의 전통이 강한 국가들에서도 자영업자 등 기존에 포괄하지 않던 집단을 산재보험의 틀에 포함시켜 나가고 있고, 북유럽 등 국가주의적 전통을 가진 나라들은 통합적인 건강보장제도를 정착시켜가는 상황이다.
이러한 변화에도 불구하고 한국의 산재보험은 사업주배상 책임보험적 성격을 한결같이 유지해오고 있다. 웃지 못 할 일은 산재보험을 담당하는 근로복지공단의 일부 임직원들이 산재보험이 사회보험이라는 사실조차 부정한 채, 자신들이 사업주의 업무를 대리하고 있다고 생각한다는 점이다. 그렇기 때문에 산재보험은 엄격한 인정기준과 사전승인제도를 완고하게 유지하면서 노동자 건강의 안전판 역할을 수행하기 어려운 것이다.
일터 밖에서 모든 노동자의 건강이 평등하게 다루어질 수 있도록 대전환이 필요하다. 노동자가 정규직이든 비정규직이든 아프고 다쳤다는 사실 그 자체가 중요하다. 어떻게 다쳤든 간에 노동자가 일을 못하고 치료를 받아야 한다는 사실이 분명한데, 산재이기 때문에 조금 더 보상을 받고 건강보험이기 때문에 덜 보상을 받는 것은 옳지 않다. 건강보험과 산재보험의 보장성을 끌어올린 후 중장기적으로 보편적인 건강보장제도가 성립되어야 한다.
그렇다면, 이러한 변화의 첫 발은 어디에 디뎌야 할까? 산재보험의 보장성 강화, 재활체계 구축 등 많은 과제가 있지만, 우선적으로 원인주의에서 결과주의로 산재보험의 패러다임을 바꾸는 것이 중요하다. 앞서 살펴본 것처럼, 직업병과 작업관련성 질환의 원인을 여타의 일반적인 질병원인들로부터 분리해내기 어려운 조건에서 원인주의에 기초하여 산재보험의 수급 자격을 규정하는 경우, 재해 인정은 소극적으로 이루어질 수밖에 없다.
본래 원인주의 접근방식의 장점은 재해노동자에게 특별한 보상을 제공할 수 있다는 점이다. 초기 산재보험에서 일련의 급여들이 다른 사회보험보다 유리한 조건으로 설계되어 있는 것도 바로 그 때문이다. 그러나 산업기술이 자동화되고 발전하면서 원인이 명확한 단순 사고성재해의 비중이 점차 줄어들고, 직업병 및 작업관련성 질환처럼 원인이 복합적인 재해의 비중이 점차 늘어나고 있다. 소위 선진국형 산재의 모습이다. 이러한 상황에서 개별 질환의 원인을 추적하는 것은 무의미하고 비효율적인 일일 수밖에 없다. 따라서 해외 선진국들에서는 원인주의적 접근의 장점에도 불구하고, 재해의 원인이 일과 관련이 있든 없든 동일하게 보호하는 결과주의적 접근방식을 채택하는 경향이 커지고 있다. 다른 사회보장프로그램의 보장성이 강화되면서 이러한 구분이 불필요해진 것도 한 요인이라 할 수 있다.
한국도 아직 크기는 하지만 단순 사고성재해의 비중이 점차 줄어들고 직업병 및 직업관련성 질환의 비중이 늘어나고 있다. 따라서 장기적으로 결과주의적 접근방식을 모색해야 한다. 물론 다른 사회보험의 보장성 수준이 산재보험에 비해 낮기 때문에 당장 결과주의 접근을 하기란 쉽지 않을 것이다. 그렇지만 향후 건강보험과 타 사회보장 급여의 보장성 수준이 높아질 가능성이 높아지고 있다는 점에서, 산재보험을 결과주의적 방식으로 선도 변화시킬 필요가 있다.
구체적으로 ‘선보장 후평가’ 제도가 유력한 대안이 될 수 있다. 산재 요양을 받기 위해 근로복지공단으로부터 승인을 받는 사전승인절차를 없애고, 별도의 절차 없이 재해노동자가 산재보험으로 치료를 받을 수 있도록 해야 한다. 이를 위해서는 재해노동자가 신청을 하는 것이 아니라, 의사에게 산재신고 의무를 부과할 필요가 있다. 의사가 재해노동자를 만나는 최초의 시점에서 산재보험과 건강보험을 구분할 수 있도록 합리적 기준을 개발하고 이에 따라 산재보험 적용을 받을 수 있도록 해주면 될 것이다. 예를 들어 의사가 재해노동자를 진료실 또는 응급실에서 만나면, ‘건강보험으로 적용을 받아야 하는지’, ‘산재보험으로 적용을 받아야 하는지’를 산업재해분류기준표에 따라 판단하고, 이를 근로복지공단에 신고하는 체계로 급여 인정 절차를 개선할 필요가 있다. 일단 산재보험 적용대상으로 분류되면 산재보험 급여를 통해 보장하고, 담당 의사가 판단하기 어려운 경우 산업의학전문의에게 평가를 의뢰하여 그 결과에 따라 급여가 제공될 수 있도록 한다면 부작용은 최소화될 수 있을 것이다.
그림 1. 제도 개선에 따른 산재보험 및 건강보험의 급여 제공 체계
이러한 제도가 정책되려면 건강보험과 마찬가지로 모든 의료기관이 산재보험의 당연지정 기관이 되어야 한다. 이와 더불어 그동안 근로복지공단과 재해노동자 간에 주요한 갈등 요인이었던 자문의 제도와 직업병 인정기준을 폐지해야 한다. 요양기관 당연지정제도가 마련되면 산재보험의 청구와 수급 절차가 대폭 간소화하여 재해노동자의 접근성을 비약적으로 높일 수 있을 것이다. 또한 그동안 서울대병원 등 대형 3차병원의 일부가 산재요양기관 지정에서 제외됨으로써 발생했던 문제들도 해결될 수 있다.
반면, 요양기관 당연지정제도가 도입될 경우 산재노동자에게 적정한 서비스를 제공하기 어려운 요양기관도 서비스를 제공하게 됨으로써 서비스의 질을 떨어뜨리는 문제가 발생할 수도 있다. 그러나 현재 산재노동자에게 제공되는 서비스의 질 저하 문제는 병원급 이상의 요양기관이 아니라 주로 의원급의 입원서비스에서 발생한다는 점에서 시행규칙 등을 통해 해결할 수 있을 것이다. 의원급 요양기관은 외래서비스만 인정하고 입원서비스를 제한하는 규정을 두는 것으로 질 저하 문제를 피할 수 있을 것이다. 또한 근로복지공단이 재활요양원 설치를 포함하여 재활사업을 강화한다면 재해노동자에게 제공되는 서비스의 질이 더욱 향상될 수 있다.
현재 산재보험은 노동자의 보편적 건강보장제도로서 갖추어야 할 기본적인 특성을 상실하고 있다. 근본적인 수술이 필요하다. 무엇을 해야 할 것인가에 대한 큰 그림은 이미 만들어져 있다. 그렇다면 누가, 언제, 그리고 구체적으로 어떻게 할 것인가의 과제가 남아 있는 셈이다. 한편으로는 산재보험에 대한 노동자의 불신과 불만, 더 나아가 냉소가 팽배해 있고, 다른 한편으로는 복지담론과 보편적 복지제도에 대한 사회적․정치적 관심이 커져가고 있는 지금이야말로 활발한 논의와 실천을 조직할 때다.
* 참고문헌
․신상도. 응급실 기반 직업성 손상 감시체계 구축방안 연구. 국가손상통합감시체계 운영사업단 제 8차 손상정책포럼. 2010
․이인재 등. 사회보장론, 나남. 2010
․임준 등. 국가안전관리 전략 수립을 위한 직업안전 연구. 산업안전보건연구원. 2008
[1] 보편적 복지 담론 속에서 산재보험 개혁 전략1)
무상 급식 논쟁으로 촉발된 보편적 복지 논쟁이 정치권을 달구고 있다. 진보 교육감과 한나라당 단체장은 연일 날을 세우며 무상 급식 시행 여부에 사활을 걸고 있다. 박근혜 씨도 복지를 자기 것으로 하기 위한 발걸음을 시작했고, 이에 뒤질세라 민주당은 연일 ‘무상’ 정책 시리즈를 발표하며 복지 정당으로 자리매김하고자 안간힘이다. 이에 화들짝 놀란 한나라당과 청와대는 ‘복지 포퓰리즘’ 담론을 공세적으로 제기하며, 무상 정책 시리즈의 비현실성을 폭로하기에 여념이 없다.
“오세훈 서울시장 블로그에 쓰인 ‘망국적 복지 포퓰리즘’ 비판글”
격세지감을 느낄 노릇이다. 특히 그간 복지 논의를 자신의 트레이드 마크로 삼아왔던 진보 정당들은 당황스러울 수밖에 없다. 이것 역시 한국 정세의 변화무쌍함을 증명하는 것일까? 현재로서는 그 어느 누구도 현 상황의 시대정신과 화두가 ‘복지’임을 부인하기 힘들다. 이는 급격한 경제 성장에도 불구하고 사회 양극화가 날로 심화되고, 사회적 부의 재분배 구조가 파괴된 한국 현실에서 복지가 시급한 시대적 요청이기 때문일 것이다. 더군다나 앞으로 한동안은 그 터널의 끝이 보이지 않는 경제 불황기가 아닌가?
이에 아이들 먹거리 문제로 시작한 복지 논쟁은 의료, 보육 등으로 그 논의가 확장되고 있다. 이러한 추세대로라면 연금이나 교육, 그 밖의 사회서비스 등에 대한 논의도 촉발될 가능성이 있다. 그런데 한 가지 기이한 현상이 존재한다. 보편적 복지를 논함에 있어 핵심적 논의사항일 수밖에 없는 한 영역에 대한 논의가 시작될 조짐이 안 보이는 것이다. 바로 노동시장 영역에 대한 분석과 보편적 노동 복지 확대에 대한 논의이다.
현재 보편적 복지 제도의 근간은 5대 사회보험이다. 그런데 현재 이 5대 사회보험은 완전고용을 전제로 한 임금 노동자 중심으로 설계된 제도라는 비판에 직면해 있다. 그래서 늘 얘기되는 문제점이 사각지대의 존재다. 그런데 고용의 불안정성이 점차 심해지고 있고 현재도 비정규직이 정규직보다 많은 한국 사회의 노동시장/구조 문제를 논의하지 않고 이러한 복지 제도가 형평한 혹은 보편적인 제도가 될 수 있을까?
지금까지 한국의 복지제도가 건강 보장 제도를 제외하고는 지나치게 현금 급여 중심, 노년 연금 중심으로 제도 발전이 이루어지고 있다는 비판이 존재한다. 그래서 향후 보편적 복지 제도 발전을 위해서는 복지 서비스 전달 체계의 공공화, 현물 급여 확장, 노동자를 비롯한 경제 활동 인구에 대한 복지 서비스 확충이 과제로 제시되고 있다. 그런데 현재까지의 논의는 무상의료 논의를 제외하고는 아직까지도 노동자들 비롯한 경제활동인구를 위한 보편적 복지 제도에 대한 논의는 너무도 적다.
이러한 기이한 사회적 현상의 이유는 무엇인가? 물론 주객관적 요인이 모두 존재할 것이다. 오랜 동안 형성되어온 노동 배제적 사회 인식, 담론 사회에서 노동 담론의 허약함, 노동자/자본가 역관계 속에서 노동계급 힘의 압도적 열세 등이 모두 영향을 끼쳤을 것이다. 하지만 객관적 요인에 못지않게 주체적 요인 탓도 크다. 그러한 주체적 요인의 문제는 이미 10여 년 간 ‘노동 운동의 위기’ 논쟁 속에서 평가되고 제기된 바 있다. 노동운동 전반에 대한 논의는 필자의 역량을 벗어나는 것일 뿐 아니라 이 글의 주요 관심사가 아니다. 그래서 논의를 이른바 산재보험 개혁 운동을 표방했던 운동에 대한 평가와 논의로 집중하고자 한다.2)
주지하다시피 산재보험 개혁에 대한 논의는 노동안전보건 운동의 태동기부터 노동안전보건 운동 진영의 핵심적 논의였다. 문송면 투쟁부터 원진 레이온 투쟁까지 노동안전보건운동은 산재보험의 문제점을 대중적으로 각인시키고 그것을 개혁하기 위한 운동의 흐름을 만들어나갔다고 해도 과언이 아니다.
이러한 운동의 흐름은 1990년대 말 근골격계질환을 둘러싼 노동조합의 대중 투쟁을 경과하면서 논의의 폭이 확장되었고, 2000년대 초 산재보험 개혁 공동대책위가 결성되면서 정책 내용이 깊어졌다. 그 결과 2005년 정부 주도로 확장된 산재보험 발전위 논의에서 산재보험 개혁 운동 진영은 통일된 요구된 요구안을 내걸 수 있었고, 그것의 구체적 형태로 민주노동당과 협력하여 국회에 개혁 법안을 제출하기에 이르렀다.
하지만 그 후 산재보험 개혁 논의는 민주노총과 산재보험 개혁 운동 진영이 배제된 채 급격히 노사정위원회 합의 구조 속으로 빠져 들어갔다. 그려면서 산재보험 개혁 운동 진영의 요구가 사회적 발언권을 얻는데 한계를 가지게 되었으나, 그 과정에서 ‘선보장 후판정’을 주된 슬로건으로 한 산재보험 개혁운동 진영의 요구가 일정한 사회적 반향을 낳았던 것도 사실이다.3)
그런데, 당시에 산재보험 개혁 공대위(이후 공투위) 활동으로 산재보험 개혁 운동 진영이 단일한 단일한 정책 요구를 가지게 되었다고는 하지만, 각자가 생각하는 중요 지점의 차이에 따라 일정한 경향성을 띤 몇 가지 운동 흐름이 생겨난 것도 사실이다.4)
첫째는 산재보험을 제대로 된 사회보장(사회보험) 제도로 자리매김하는 것에 최대의 중점을 둔 요구와 실천 경향이다. 현재 한국의 산재보험은 사회보험으로 보기에 여러 가지 한계를 가지고 있다. 이는 역사적으로 한국의 산재보험이 사용자 책임 배상보험의 성격을 같이 가지고 있었기 때문이고, 산재보험 체계가 법제도 체계상 사회보장기본법의 하위법령이기보다는 근로기준법의 하위법령으로 기능하는 측면이 많기 때문이기도 하다.
이러한 상황 속에서 운동 진영은 산재보험을 우리 사회의 제대로 된 사회보장제도로 만들려 노력해왔다. 이러한 경향의 운동은 무엇보다 산재보험 사각지대, 산재보험 급여의 불형평성, 산재보험 급여 신청 시 존재하는 제도적, 실질적 장벽 문제 등을 중요하게 여겨왔고, 이러한 문제 해결이 그 무엇보다 시급한 과제임을 역설해 왔다. 특히 산재보험이 보편주의적 제도로 발전하려면 현재 산재 신청 자체가 아예 막혀있는 대다수 비정규직, 영세사업장 노동자의 산재 신청 장벽을 없애는 게 가장 큰 이슈라고 주장해왔다. 다른 표현으론 ‘산재 은폐’ 철폐다.
이러한 운동 흐름의 가장 큰 장점은 산재보험의 향후 개혁 경로를 명확히 했다는 것이다. 산재보험 제도가 사용자 책임 배상보험의 영역이 아닌, 우리 사회의 보편적 사회보장 제도로 자리매김되어 노동자들의 질병, 장애, 생활, 노동을 책임지는 제도로 발전해 나가야 한다는 지향을 명확히 한 것이다. 이는 곧 대공장 정규직 노동자 중심주의 혹은 조합적 경제주의와의 결별을 선언한 것이라고도 볼 수 있다. 대신 비정규직을 포함한 모든 노동자들의 요구, 임금 노동자로 제한되지 않는 모든 일하는 계층의 요구를 정식화하였고, 그것에 기반하여 보편적 사회보장 운동과의 연대를 모색하였다.
하지만 이러한 운동 경향의 크나큰 약점은 이를 대변하고 움직이는 운동의 주체 세력을 제대로 형성하지 못했다는 것이다. 이러한 운동은 주장과 정책은 있었지만, 그러한 주장과 정책을 현실화할 세력을 확보하는데 늘 실패했다. 주장과 정책은 있었으되 전략이 없었고, 정치적 역량이 부족했다.
물론 이렇게 된 데에는 객관적 상황이 크게 작용했다. 비타협적, 전투적, 기업별 노조주의를 특징으로 하던 그간 한국의 민주노조 운동은 사회보장 운동을 개량주의로 폄하해온 전력이 있다. 민주노총 창립 시기 이러한 운동 경향은 혁명적 노동운동에 대비되는 ‘사회개혁적’ 노동운동으로 치부되고, 심지어 특정한 정파의 노동운동 경향이라고 치부된 적도 있었다. 이는 이러한 주장을 펴던 세력이 민주노총 내 특정한 정파를 대변하던 그룹이었던 탓도 있다. 이러한 상황에서 정파적 색채와 관계없이 ‘일하는 모든 사람을 위한 사회보장’을 외치는 세력은 개량주의자 혹은 특정한 정파를 대변한 세력으로 오인되었다. 사회보장 제도 개혁을 외치는 세력은 현장에서 일어나고 있는 착취와 억압에 눈감은 채 재분배 구조에만 신경 쓰는 개량주의자가 된 것이다. 지금은 민주노조 운동 세력 중에 이렇게까지 생각하는 그룹이 그리 많지 않을 것이다. 혁명을 꿈꾸는 노동운동도 사회보장 요구를 할 수 있고, 사회보장 요구가 개량적이지만은 않은 요구라는 것에 대해 노동운동 내 일정한 합의가 이루어졌기 때문이다. 하지만 아직까지도 이러한 오해와 몰이해는 그 모습을 바꾸어가며 노동운동 내에서 사회보장 요구를 전면적으로 내거는데 장애물로 작용하고 있다.
대표적인 비판은 이러한 경향의 운동 세력을 ‘법제도 개혁주의자’나 ‘전문가 운동 세력’으로 치부하는 것이다. 법제도 개혁운동에만 몰두하는 운동 세력이나, 계급적 역관계를 고려하지 못하고 ‘전문주의’에만 빠져 그것을 최고의 진리로 신뢰하는 ‘전문가’들을 비판하는 것이 잘못되었다는 것이 아니다. 그러한 운동과 그러한 전문가는 비판받아 마땅하다. 법제도 개혁 운동은 보다 큰 운동의 전술로만 유효하고, ‘전문가’는 보다 큰 민주주의적 틀 내에서 그들의 전문성이 발휘될 수 있도록 구조를 만드는 것이 중요하다. 하지만 사회보장운동의 중요성, 산재보험 개혁운동의 사회보장 운동 성격을 말한다고 해서 이 흐름을 무조건 법제도 개혁운동 혹은 전문가 운동으로 치부하여 비판하는 것은 곤란하다. 이는 현실에 근거한 비판이기 보다는 정치적 마타도어 성격이 강하다.
이처럼 이러한 성향의 운동 세력이 성장하는데 객관적 장애물이 존재했던 것은 사실이다. 하지만 아직까지 이러한 오해와 몰이해를 극복하지 못했다는 것은 이러한 경향을 책임지는 주체들의 순진함과 정치적 미숙의 반영이라 할 수 있다. 주장과 정책이 있다면 그것을 현실화하기 위해 적극적인 연대와 연합의 전략전술을 구사했어야 함에도 불구하고, 이러한 주장을 펴는 주체들은 그러한 것을 하다가 포기하거나 아예 실천하지도 못했다.
“업무상 질병판정위원회의 결정에 항의하는 집회 (출처: 오마이뉴스 2009.09.12)”
두 번째 경향은 산재보험을 구체적인 노사관계의 투쟁 도구로 활용하는 경향이다. 생산의 지점, 생산의 현장에서는 구체적인 노자 관계의 대립이 나타나게 마련이다. 착취와 억압은 생산의 지점에서 발생하고 그것을 인식한 노동자들은 문제 해결을 위해 행동에 나선다. 그래서 다양한 수준의 현장 투쟁이 발생한다. 이는 임금, 고용, 노동기준 등을 둘러싸고 이루어지지만, 때때로 산재보험을 둘러싼 투쟁이 일어나기도 한다. 예를 들어 산재를 은폐하고자 하는 사업주와 그것을 드러내고자 하는 노동자 간의 갈등, 사업주에게 책임을 묻고자 하는 노동자들의 요구와 자신의 책임을 회피하려는 사업주 간의 싸움 등이 산재보험을 매개로 현장에서 발생한다. 또 어떤 경우에는 사업장의 다양한 측면의 문제들을 드러내고자 산재보험이 활용되기도 한다. 가령 사업주의 비인간적, 비인권적 경영 문제를 드러내고자 노동자 건강 문제를 고발하고 이를 산재 승인까지 연결하려는 운동이 벌어지기도 한다.
이러한 운동의 장점은 구체성, 현장성에 있으며 대중 투쟁의 폭발력을 가지고 있다. 더불어 노동자의 현장 권력 확대 수단으로 이용될 수도 있다. 구체적 현장과 구체적 쟁점을 가지고 투쟁이 형성되기 때문에, 이러한 운동은 일정 정도의 투쟁 동력과 주체를 확보하기에 이로운 장점이 있다. 눈에 보이는 모순과 대립을 구도로 투쟁이 형성되기에 그 폭발력도 상당히 크다. 이러한 운동은 그 투쟁의 헌신성과 끈질김으로 인해 대중의 관심을 받고, 노동운동의 귀감이 된다. 이러한 투쟁이 승리할 경우 특정 사업장에서 노동자들의 현장 권력 확장 효과가 있다는 것도 큰 장점이다.
하지만 한계도 있다. 투쟁 의제를 확장하기 힘들다는 것이고, 그에 따라 투쟁의 공감을 얻어내는 데에 한계가 존재한다는 것이다. 이러한 투쟁은 그 폭발력에 비해 성과가 특정 현장에 한정되거나, 제도 개선이 되더라도 부분적인 경향이 있다. 산재보험 문제의 보다 근본적 치부를 드러내고 그것에 칼을 대게 하기까지가 힘들다는 것이다.
하지만 이러한 운동의 한계는 이러한 성격의 운동 자체가 의도하는 것일 수 있다는 점에서 비판의 대상이 되지 않을 수도 있다. 어차피 이러한 운동 자체가 산재보험 제도 개선이나 개혁 자체를 염두에 둔 것이 아니라, 현장에서 사업주의 착취와 억압 관계를 드러내고, 그것을 투쟁하는 과정에서 노동자 현장 권력의 확대를 의도하는 것이니만큼 이 운동이 산재보험 개혁에 도움이 되냐 안 되느냐로 평가할 성질이 아니라는 것이다.
이는 어찌 보면 일면 맞는 말일 수도 있다. 하지만 이러한 투쟁도 모두 그간 산재보험 개혁 투쟁으로 간주되었던 현실을 고려하면, 무책임한 말일 수도 있다. 그리고 그러한 운동 성향 자체가 중앙의 집중적 정치 투쟁을 방기하고 현장의 중심성만을 강조하는 아나코-생디칼리즘의 한 변형으로 비판받을 여지가 있는 것이 사실이다.
세 번째 경향은 현실에서의 산재보험 구조를 인정하고 여기서 현실 가능한 대안을 찾자는 흐름이다. 이러한 경향은 사실 ‘운동적’이라고 보기는 힘들지만, 과거 운동의 흐름 속에서 일정하게 존재하고 있는 운동세력이 취하고 있는 입장이다. 이러한 경향은 현실적으로 한국의 산재보험이 사회보험적 성격과 사업주 책임 배상보험의 성격을 모두 가지고 있으니만큼, 그러한 현실을 인정하고 그 안에서 세부적인 개혁을 이루자는 것이다. 이는 산재보험 구조의 변혁을 꾀하기 보다는 현재의 구조 속에서 일부 제도 개선을 꾀하자는 것이다.
이러한 흐름은 강하게 비판되어야 한다. 이러한 경향은 현재의 노동운동과 산재보험 개혁 운동의 힘을 패배적으로 받아들이고 이를 변화하지 않는 상수로 여기는 오류를 범하고 있다. 이는 근시안적일 뿐만 아니라, 사실상 그러한 일부 개선과 개혁으로는 오히려 제도 자체의 불형평성이 심화될 수 있다는 점에서 바람직하지 않다.
그간의 운동을 비판적으로 살펴보았지만, 그간의 운동이 오류만 있었던 것은 아니다. 옳은 방향임에도 힘이 부족했거나, 힘을 모으지 못했다는 것이 어쩌면 가장 큰 문제일 수도 있다. 산재보험 개혁을 위해서는 더 큰 힘이 필요했다. 사실 2005-6년 산재보험 개혁 논의 당시 노동안전보건 운동 진영은 최대로 힘을 모아 부딪쳐 본 것이라 할 수 있다. 관련 전문가들을 동원해서 법안을 만들었고, 현장에 이슈를 교육했고, 그것을 발판으로 몇 번의 대중집회도 진행했다. 별 의미 없다고 생각하는 이들도 있겠으나 민주노총의 3대 핵심 요구 사항으로 산재보험 개혁 요구가 들어가기도 했다. 말하자면 할 만큼 한 것이다.
하지만 그렇게 했어도 힘이 부족했다. 그럴 수밖에 없는 것이, 산재보험을 자신의 사안이라고 느끼고 나서는 이들을 조직하기 힘들었기 때문이다. 민주노총과 단위 노조는 개혁안의 당위성에 대해 동의했지만, 당위만으로 운동이 만들어지는 것은 아님을 우리 모두 알고 있다. 당시 산재보험 개혁안의 핵심은 비정규직, 영세사업장 노동자도 아무런 진입 장벽 없이 산재보험을 자유롭게 편하게 이용할 수 있도록 하자는 것이었다. 그런데 이러한 요구에는 당연히 동의하지만 이를 자신의 운동으로 만들어 갈 조직은 많지 않았던 것이다.
그 이유는 무엇일까? 그 이유는 명백하다. 조직된 노동조합이 이를 주요한 이해관계가 달린 사안이라 평가하지 않았기 때문이다. 다시 말해 현재에도 산재 신청에 큰 어려움이 없는 사업장 의 노조들은 이 운동으로 얻을 게 별로 없기 때문이다. 산재 진입 장벽이 철폐된들 기존의 대공장 노조는 얻을 게 별로 없는 게 사실이다. 이러한 상황을 명확히 인식하고 운동을 만들어 나갔어야 했지만 산재보험 개혁 운동 주체들은 그러지 못했다. 잘 나서지 않는 노조들을 욕이나 하면서 말이다.
자신의 이해관계가 명확히 걸려있지 않은 사안에 나서지 않는 것을 뭐라 하기 힘들다. 물론 이렇게 중요한데 왜 이것밖에 못하냐고 당위적으로 윽박지를 수는 있겠으나, 그렇게 해봤자 바뀌는 것은 없다. 대공장 노동자도 산재보험을 자신의 사안으로 인식하고 나설 수 있도록 요구와 운동을 만드는 게 정답이다. 그리고 민주노총과 단위 노조를 넘어 더 많은 운동 동력을 확보하는 게 정답이다. 우리의 산재보험 개혁안으로 실질적 이익을 얻을 비정규직, 영세사업장 노동자, 영세 자영업자를 핵심 세력으로 삼을 도리를 마련해야 한다. 물론 이들은 조직되어 있지 않다. 그래서 운동 세력으로 세우기 힘들다. 하지만 조직되어 있지 않더라도 이 운동에 관심을 가지고 지지를 보낼 수 있는 경로를 만들어야 하는 것이다.
더불어 이 사안이 단지 조직된 노동자를 위한 사안이라고 생각해 관심을 보이지 않는 다양한 사회운동 세력들에게 이 운동의 의미와 중요성을 알리고 연대를 호소해야 한다. 문제는 정책이 아니라 정치다. 더 많은 이들이 이 사안의 중요성을 자신의 이해관계에 따라 이해할 수 있도록 하는 전략과 전술이 문제인 것이다.
바람직한 산재보험 개혁 방향과 경로는 보편적 사회보장제도로 가는 것이다. 그 궁극적 길은 산재보험 해체가 될지도 모른다. 보편적 사회보장제도는 기본적으로 특정한 결과에 대해 그 원인과 계층을 불문하고 사회적 보장을 해 주는 제도이다. 그러므로 상해와 질병, 질병으로 인한 임금손실, 장해, 사망 등의 원인이 무엇이건, 다시 말해 그것이 산재이건 아니건 상관없이 보편적으로 급여를 제공하는 제도가 이상적일 것이다.
하지만 그러한 제도로 가기 위해서 전제되어야 할 것이 있다. 다른 사회보장제도가 산재보험 제도만큼의 보장성과 적용대상을 가지고 있어야 한다는 것이다. 이러한 전제가 충족되지 않은상태에서 보편성만을 강조해 모든 사회보장제도가 통합된다면, 이는 하향평준화를 면치 못할 것이다. 건강보험 보장성이 산재보험 수준이라는 전제 하에 건강보험과 산재보험 요양급여의 통합을 고려할 수 있고, 국민연금 장해연금, 유족연금 등의 수준이 산재보험 장해급여, 유족급여 수준이 되었을 때 이들 급여의 통합을 고려할 수 있다. 그리고 고용보험의 훈련지원 급여, 고용촉진금 등이 산재보험의 재활급여와 비교해 큰 차이가 없어야 할 것이다. 하지만 지금까지는 각 사회보험에 비해 산재보험의 보장성이 크고 적용범위가 넓어 통합 논의를 꺼낼 수 있는 상황이 아니었다.
하지만 상황이 바뀌고 있다. 무상의료 논의의 진전 때문이다. 보편적 복지 논의가 활발해졌기 때문이다. 앞서 얘기한 바와 같이 이제는 민주당마저 입원 환자의 보장성 90%라는 ‘무상의료’를 공약하고 있다. 그리고 보편적 복지 제도 형성을 위한 논의도 활발해지고 있다. 이러한 상황에서 그러한 논의에 박차를 가하고 산재보험 개혁 논의를 촉발시키기 위해서라도 이제는 건강보험과 산재보험 통합 논의를 제기하자는 게 한 가지 경로가 될 수 있다.
물론 현 단계에서는 이는 건강보험과 산재보험 요양급여의 통합이라는 요구로 한정될 것이다. 다시 말해 건강보험과 산재보험 요양급여를 통합하여 병원 치료비는 산재건 아니건 간에 상관 없이 무상으로 제공하자는 것이다. 그리고 사후 조사와 평가를 통해 산재보험은 휴업급여, 장해급여, 유족급여 등 다른 현금급여 및 부가급여를 담당하자는 것이다. 이는 세 가지 측면에서 긍정적이다.
첫째, 사회보장 제도에 대한 기업 부담 강화의 중요성을 부각시킬 수 있다. 한국의 사회보장 제도에서 기업 기여율이 낮다는 사실은 잘 알려져 있다. 경총은 산재보험요율 산정 시 한국의 산재보험요율이 1.7-1.9% 정도로 다른 나라보다 결코 낮지 않다고 생색을 낸다. 하지만 이를 사회보험 전체에 대한 기업부담율로 따지면, 한국 기업은 다른 나라 기업에 비해 사회보험료를 훨씬 적게 내는 축에 속한다. 사회보험에 대한 기업과 노동자 부담률이 OECD 평균 5.4:3.1인데 비해, 한국은 2.4:3.2로 오히려 노동자가 기업보다 많이 내고 있다. OECD 평균적으로 기업이 국민연금, 건강보험료 등에서 노동자들보다 1.7배를 더 내고 있는데, 한국에서는 오히려 기업이 노동자가 내는 보험료의 4분의 3정도밖에 안내고 있다. 그런데도 산재보험료를 많이 낸다고 생색내는 것이다.
이러한 상황에서 산재보험료, 혹은 고용보험료, 건강보험료, 국민연금이든 기업이 내는 사회보장 분담 비용을 더 높이라는 주장을 해야 한다. 물론 현재로서는 그러한 요구를 하는 것이 쉽지 않다. 그에 맞는 설득력 있는 근거라는 것이 외국의 사례밖에 없기 때문이다.
하지만 건강보험과 산재보험 요양급여 통합 논의를 하면서 자연스레 이에 대한 논의를 촉발시킬 수 있다. 왜냐하면 통합 시 기업이 건강보험에 더 내야할 비용에 대한 논의를 할 수밖에 없는데, 이 과정에서 현재 기업이 건강보험으로 떠넘기고 있는 산재 환자의 규모 문제를 짚고 넘어갈 수 있기 때문이다.
국민건강보험공단에 따르면, 2007년부터 2009년까지 노동자가 산재를 당하고도 건강보험으로 진료를 받은 건수는 총 9만 3천 건으로, 180억 원이 부당하게 건강보험 재정에서 쓰여 환수 조치했다고 한다. 그런데 이는 빙산의 일각에 불과하다. 가천의대 임준 교수 등이 2007년에 시행한 연구에 따르면, 2006년 한 해에 일하다 다친 ‘업무 중 사고’ 사례는 108만 건으로, 2006년에 산재보험 적용 사례인 8만 9천여 건에 비해 12배나 더 많았다. 실제 산재 처리해야 할 건수의 12분의 1만이 산재 처리가 되고, 나머지는 다 건강보험으로 처리되고 있는 것이다. 이 연구는 이로 인한 건강보험 재정 손실 규모가 어림잡아 한 해에 2,000억 원 규모가 될 것이라고 추정했다. 건강보험 재정 손실분은 아니지만, 산재보험 휴업급여, 장해급여 등을 지급하지 않은 것까지 따지면 기업이 이러한 방식으로 사회보험료를 떼먹는 돈의 규모는 더욱 크다.
한편, 현재 시스템과 의학 연구의 한계 때문에 산재보험 인정이 어려워 건강보험으로 치료받고 있지만, 그 원인을 작업에 돌릴 수 있는 질환의 규모는 상당하다. 그러한 질환들은 직업성 암, 직업성 호흡기계질환, 직업성 정신질환, 직업성 근골격계질환, 직업성 뇌심혈관계질환 등 수없이 많다. 이러한 질환에 대한 기업부담금 명목으로 기업의 건강보험료를 올리자는 요구도 할 수 있다.
이와 같은 이유 때문에 건강보험료의 기업 : 노동자 비율은 6:4로 높이자는 주장을 하면서, 이 재원으로 무상의료를 실현한다는 전제 아래 건강보험과 산재보험 요양급여의 통합을 주장할 수 있다.
둘째, 산재보험에서 요양급여 수급의 장벽이 사라질 수 있다. 건강보험과 산재보험 요양급여를 통합하면, 일단 다치거나 병들어 병원에 갔을 때 병원비는 무조건 건강보험으로, 개인의 부담을 최소화한 상태에서 해결할 수 있기 때문이다. 이렇게 되면 다치고 병든 사람이 산재건 아니건 간에 병원에서 치료받는 데에는 아무런 제약이 없어진다. 상해와 질병 치료에 대해서는 보편적 급여가 실현되는 것이다.
물론 이렇게 되어도 산재보험 상 휴업급여, 장해급여, 유족급여 등을 수급하기 위한 평가와 결정 과정이 필요하다. 하지만 이를 병원 요양 과정에서 정해진 규정에 따라 산재 및 직업관련성 질환 여부를 병원이 판단하여 급여 청구를 하도록 하면, 이에 대한 장벽도 상당 부분 사라질 수 있을 것이다.5)
셋째. 이러한 주장과 요구로 보편적 복지 논의에 더해 노동자 복지에 대한 논의를 촉발시킬 수 있다. 건강보험과 산재보험 요양급여의 통합 논의를 전면화하게 되면, 자연스레 산재보험에 대한 대중적 관심도 이전보다는 높아질 가능성이 있다. 그간 산재보험을 이용하던 연 9만 여명 외에 무상의료에 관심 있는 많은 세력이 산재보험 제도에 관심을 가지고 들여다보게 될 것이다.
그렇게 된다면 이는 무상의료 논의에도 도움이 되고, 보편적 노동자 복지 논의에도 도움이 된다. 무상의료 주장은 앞서 언급한 바와 같이 기업 부담 측면을 강조할 수 있게 됨과 동시에 현재 산재보험에서 더 제공되는 급여의 포괄 여부를 사회적 의제로 올릴 수 있다. 휴업급여 및 간병급여 등이 그것이다. 현재 건강보험에서 제공되지 않는 상병급여, 간병급여 등이 보다 포괄적인 급여를 보장하는 건강보험을 위해서는 필요하다는 논의를 촉발시킬 수 있다.
더불어 건강보험에 떼어주고 산재보험에만 남게 될 휴업급여, 장해급여, 재활급여 등을 진정으로 보편적인 노동 복지 제도로 발전시키기 위한 논의를 촉발할 수 있다. 급여의 수준과 질을 높이기 위한 논의는 필연적으로 한국의 노동시장에 대한 논의와 개별화된 기업별 노동 복지를 보편적 노동 복지로 업그레이드하기 위한 논의에 이를 수밖에 없기 때문이다.
두 번째 경로는 현재 직업성질병판정위원회 중심의 직업성 질환 인정 구조에 불만을 가지고 있는 조직된 노동조합을 견인하는 전략이다. 앞서 언급한 바와 같이 이들은 현재 진입장벽 철폐에 별다른 이해관계를 가지고 있지 않다. 이해관계가 결부되지 않은 사안에 대해 싸워달라고 하기보다는, 현재 그나마 투쟁의 집중점을 가지고 있는 직업성질병판정위원회 변화를 고리로 투쟁에 동참하도록 호소하는 전략을 취할 수 있을 것이다. 직업성질병판정위원회를 해체시키기 위한 가장 효과적 투쟁이 산재보험에 대한 진입장벽 철폐 투쟁임을 강조하고 설득하는 것이다. 이에 대해서는 더 길게 논의하지 않겠다. 기존에 이에 대한 전략과 전술을 제출한 바 있기 때문이다.
세 번째 경로는 현재 산재보험 적용이 제외되어 있으나 보험이 필요한 이들을 끌어들이기 위한 것이다. 특수고용 노동자, 영세자영업자 등이 그 대상이 되겠다. 이들을 운동의 동력으로 확보하기 위해서는 ‘일하는 모든 이들을 위한 산재보험!’ 정도가 메인 슬로건이 될 수 있을 것이다. 이에 대해서도 상술하지 않는다. 역시 기존 논의가 적지 않았기 때문이다.
지금까지 변화해가는 정세 속에서 산재보험 개혁과 관련된 논의를 어떻게 촉발하고 어떻게 질적 발전을 도모할 것인가를 중심으로 고민을 털어 놓았다. 맨 앞의 각주에서 밝힌 바와 같이 이 글은 논쟁을 촉발시키고 고민을 모으기 위해 쓰여졌기에 많은 부분의 논리가 엉성하고 추상적이며 성글다. 향후 산재보험 개혁 운동 진영에서 이러한 논의를 더욱 발전시킬 필요가 있다고 생각한다. 구체적 정책을 가다듬고 필요한 조사와 연구가 있다면 이를 수행하여 자료를 보강할 필요도 있을 것이다. 그리고 그 과정에서 더욱 많은 사회운동 세력과 이러한 전망에 대해 토론해볼 필요가 있다. 특히 무상의료 운동 세력 및 보편적 복지를 주요한 운동 주제로 생각하고 있는 운동 그룹과는 문제의식 확장을 위해서든 문제의식 교정을 위해서든 적극적인 토론과 논쟁이 필요할 것이다. 향후 그 과정에서 희망적인 ‘그 무엇’이 배태된다면, 그리고 그것을 위한 동력을 마련할 수 있다면, 우리는 2011년부터 본격화되는 정치의 계절에 우리 목소리를 가지고 투쟁을 만들어 갈 수 있을 것이다.
1) 이 글은 산재보험 정책에 대한 글이 아니다. 산재보험을 진정한 사회보장제도로 만들기 위해 어떠한 주장과 전략이 필요한지를 논의하는 전략 페이퍼의 성격이 강하다. 논쟁을 촉발시키기 위해 논의를 추상화하고, 주장을 간결하고 선명하게 전달한 측면이 있다. 이는 필연적으로 현실의 구체성과 복잡성을 사장시키는 결과를 낳는다. 하지만 이는 의도된 것이니만큼 양해를 바라며, 이 글이 목적하고 있는 문제의식에 대해 집중하여 생산적 논쟁이 이루어지기를 기대한다. 그리고 이 내용은 노동건강연대의 공식적 입장이 아님을 밝혀둔다. 산재보험 개혁운동 전략에 대한 노동건강연대의 입장은 보다 많은 토론을 통해 마련될 것이다.
2) 노동안전보건 운동의 영역은 그간 크게 산재보험 개혁 운동과 산재예방 운동의 영역으로 나뉘어져 왔다. 물론 주체는 많이 겹쳤고, 그래서 이 모든 영역의 운동이 노동안전보건 운동으로 불리어져 왔다. 여기서 서술하고 논의할 영역은 주로 산재보험 개혁 운동임을 밝혀둔다. 산재예방 운동 영역에 대한 평가와 논의는 따로 상술이 필요하지만 여기서 구체적으로 논의하지는 않았다. 이에 대해서는 추가적인 논의가 필요할 것으로 보인다.
3) 2005년 정부 주도의 산재보험 개혁 정국에서 산재보험 개혁 운동 진영이 어떤 포지션과 요구를 가지고 어떤 운동을 했어야 하는가에 대해서는 또다른 평가가 필요하다. 당시 일부는 정부 주도의 노사정위원회에 희망 섞인 기대를 가지고 있었고, 대다수는 민주노동당 입법안을 중심으로 장외 투쟁을 벌였다. 또다른 소수는 민주노동당 입법안도 탐탁치 않아했지만 다른 대안을 내지는 못했다.
4) 오해를 피하기 위해 서술하자면, 향후 서술할 특정 운동 흐름은 특정한 운동 주체가 대표하고 있는 것은 아니다. 현실에서 존재하는 다양한 노동조합, 단체, 개인들은 향후 서술할 세 가지 경향을 때에 따라 다르게 가지면서 활동하여 왔다고 보는 편이 타당할 것이다. 그러므로 여기서 서술하고 있는 일정한 운동 진영 혹은 경향이라 함은 추상화된 개념으로 파악해 주기를 바란다.
5) 세부적인 정책은 보다 정교화되어야 하겠지만 여기서는 일단 그 논의는 생략한다.
일시 : 2011. 2. 8 오전 11시